Bürokrasi, rasyonelleşme ve demir kafes

Açılış sahnesi

Bir üniversitenin öğrenci işleri bürosunda aynı kural iki kez yürürlüğe giriyor gibi görünür. İlkinde, on beş yıl önce, iki öğrencinin not dökümü karışmış ve yanlış kişiye belge verilmiştir. Bunun üzerine bir usul yazılır: belge talebi ancak ıslak imzalı bir dilekçeyle alınır, dilekçe numaralanır, kim istedi ve kim verdi kayda geçer. Usul işini yapar. Karışıklık biter, bir itiraz çıktığında dosya açılıp bakılır, "bana kimse vermedi" diyen kişiyle "ben verdim" diyen memur arasındaki tartışma kanaate değil kayda bağlanır.

Aynı büroda, aynı usul bugün de yürürlüktedir. Ama artık her talep, kimliği doğrulanmış bir hesaptan giriliyor ve sistem tarihi, saati, talebi gireni kendiliğinden kaydediyor. Islak imzalı dilekçe de isteniyor. Başka bir şehirde çalışan bir mezun, elektronik ortamda saniyede tamamlanan bir işlem için kâğıdı posta ile gönderiyor ve belgesini on birinci günde alıyor. Büroya yeni gelen bir görevli, dilekçenin neye yaradığını soruyor. Odadaki kimse amacı söyleyemiyor; iki ayrı cevap veriliyor, biri usulün böyle olduğu, öteki denetimde sorulacağı.

Aynı sabah, aynı pencerede başka bir şey daha oluyor. Bir öğrencinin amcası gelip yeğeninin belgesini istiyor, ısrar ediyor, tanıdıklarının adını sayıyor. Memur belgeyi vermiyor. Vermemesinin nedeni kişisel bir cesaret değil: kuralda talebi öğrencinin kendisinin yapması yazıyor ve memurun bu konuda takdir yetkisi yok. Aynı takdirsizlik, on birinci günü bekleyen mezunu yoruyor ve amcanın ısrarına karşı öğrenciyi koruyor. İki sonuç aynı düzenekten çıkıyor.

Bu derste ne olacak

Bu anlatı kurgudur. Tek bir büroda geçmiş bir günün kaydı değil; dersin iki yüzünü tek pencereye sığdırsın diye birleştirilmiş olağan ayrıntılardan ibaret. Aşağıdaki örnek durumlar da aynı yolla kuruldu. Kurgu olmayan tarafı, sahnenin son paragrafındaki eşleşmedir: bir kuralın yorduğu kişi ile koruduğu kişi ayrı ayrı görülebilir ve kural yalnız birine bakılarak değerlendirilebilir.

Gündelik dilde bürokrasi sözcüğü bir yönetim biçiminin değil bir şikâyetin adıdır; kırtasiye, gecikme ve anlamsız evrak demektir. Bu ders o kullanımı bir yana bırakıp önce bürokrasinin hangi sorunu çözdüğünü kurar, sonra çözümün kendi bedelini nasıl ürettiğini gösterir. Sonra rasyonelleşmenin neden geri döndürülmesi zor bir yön kazandığını, demir kafes imgesinin bir yakınma değil bir tuzak tarifi olduğunu ve bir kuralın amacından koptuğunu anlamanın sınanabilir bir yolunun bulunup bulunmadığını ele alacağız.

Sıfır noktası — şikâyetin adı ile yönetimin adı

Bir önceki ders resmî yapının yazılı bir iddia olduğunu, iş bölümünün ise o iddiayı sınadığını kurmuştu. Orada iki şey ortaya çıkmıştı: her sınır bir sahipsiz sorun bırakır ve derinleşen uzmanlaşma bir bütün körlüğü üretir. Bu dersin başlangıç noktası, örgütlerin bu iki sorunu görmezden gelmediğidir. Sahipsiz sorunu gören bir örgüt onu kişilere bırakmak yerine bir kurala bağlar; kural yazılır, sınır belirlenir, sorumluluk adreslenir.

Bu çözümün ne çözdüğünü görmek için karşısındaki düzene bakmak gerekiyor. Kuralın olmadığı yerde iş kişilerin kim olduğuna göre yürür: kimin tanıdığı var, kim ısrarcı, kim amirin gözüne girmiş. Böyle bir düzende hız bazen artar, ama işin sonucu önceden bilinemez ve bir itiraz çıktığında dayanılacak bir şey bulunmaz.

İkinci durumdaki en önemli ayrıntı, korunan kişinin korunduğunu bilmemesidir. Bürokrasinin kazancı tam da işe yaradığı anda görünmez olur: engellenen kayırma hiç yaşanmaz ve yaşanmayan bir şey kimsenin gözüne çarpmaz. Bedeli ise doğrudan hissedilir ve bu eşitsiz görünürlük, sözcüğün gündelik dilde neden bir şikâyet olarak dolaştığını açıklamaya yardım ediyor.

Mekanizma — kuralın çözdüğü sorun ve ürettiği yeni sorun

Rasyonelleşmenin adımları tek tek bakıldığında hep makuldür. Bir aksaklık çıkar, aksaklığın tekrarlanmaması için bir kural yazılır, kuralın uygulandığını göstermek için bir kayıt istenir, kaydın doğruluğunu denetlemek için bir onay eklenir. Her adım bir öncekinin bıraktığı açığı kapatır. Yirmi adım sonra ortaya çıkan yığını ise kimse tasarlamamıştır.

Bu iki durum aynı düzeneği gösteriyor. Bir amaç doğrudan ölçülemediği için yerine ölçülebilir bir gösterge konuyor, sonra o gösterge üzerinden değerlendirme yapılıyor ve bir süre sonra herkes göstergeyi iyileştirmeye çalışıyor. Amaç ortadan kalkmıyor, yalnız kimsenin baktığı yerde durmuyor. Önceki dersin bütün körlüğü kavramı burada yeni bir biçim alıyor: uzmanlaşmanın açtığı körlüğü kapatmak için konan gösterge, kendi körlüğünü açıyor.

Bu iki kural, korunan kişiyi gösterme sınamasından geçemiyor. Açılış sahnesindeki ıslak imzalı dilekçe de geçemiyor, çünkü artık aynı güvenceyi sistemin kendi kaydı veriyor. Buna karşılık talebi öğrencinin kendisinin yapması kuralı sınamadan geçiyor: korunan kişi bellidir ve kural kalkarsa zararı görecek olan kişi de bellidir.

Kafes imgesinin bir yakınma olmadığını görmek önemli. İmge, birinin başkalarını kapattığını değil, herkesin kendi payına doğru olanı yaparken ortak bir kapanma ürettiğini anlatıyor. Bu yüzden kafesten çıkış tek bir kararla olmuyor: kuralı yazan denetimden korunmak, uygulayan yazılı olandan şaşmamak, denetleyen kayıt istemek zorunda ve üçü de kendi konumundan haklı.

Kuramsal mercekler

Rasyonelleşmenin neden geri döndürülmesi zor bir yön kazandığı sorusuna sosyolojide tek bir cevap verilmiyor.

Kaçınılmazlık okuması rekabeti öne alır. Bir alan bir kez hesaplanabilirlik üzerine kurulduğunda, kurala bağlı yürümeyen bir örgüt daha yavaş, daha az öngörülebilir ve denetim karşısında daha savunmasız kalır. Bu okumada rasyonelleşme sevildiği için değil, alternatifi o alanda ayakta kalamadığı için yayılıyor.

Direnç okuması kafesin tam kapanmadığını söyler. Kural her durumu öngöremez; öngöremediği yerde işi yürüten şey başka bir kural değil, insanların birbirini tanıması, yazılı olmayan anlayışlar ve usulün etrafından dolaşmanın yerleşik yollarıdır. Bu okumaya göre bürokratik örgütler ancak kendi kurallarının tam uygulanmadığı ölçüde işleyebiliyor.

Anlam yitimi okuması bedeli başka bir yere koyar. Bir alan hesaplanabilir hâle geldikçe "neden" sorusunun cevabı da değişir: eskiden bir gerekçeyle, bir değerle ya da bir gelenekle yanıtlanan sorular giderek usulle yanıtlanır. Bu okuma, kaybedilen şeyin hız değil anlam olduğunu, kuralın doğru işlediği bir yerde bile bir yoksullaşmanın yaşanabileceğini savunur.

Üç okuma birbirini çürütmüyor; farklı sorulara cevap veriyorlar. Birincisi rasyonelleşmenin neden yayıldığını, ikincisi yayıldığı yerde neden hiç tam kapanmadığını, üçüncüsü kapanmadığı hâlde neden bir kayıp hissi bıraktığını açıklıyor. Açılış sahnesindeki büroda üçü aynı anda görünür: denetim baskısı usulü ayakta tutuyor, memurun mezuna verdiği sözlü tarif usulün boşluğunu dolduruyor ve dilekçenin neye yaradığını kimsenin bilmemesi anlamın nasıl çekildiğini gösteriyor.

Bürokrasinin bu biçimde tarif edilmesi ve demir kafes imgesi, sosyolojide Max Weber'in adıyla anılır. Weber'in kurduğu tarif bir ideal tiptir ve buradaki "ideal" sözcüğü bir övgü değil bir yöntem terimidir: gerçek örgütlerde hiç saf hâlde bulunmayan, karşılaştırma yapılabilsin diye arındırılmış bir kurgu. Bir örgütü bu tiple karşılaştırmak, onu ne kadar iyi olduğu için değil, tipten hangi yönde ve ne kadar saptığını görmek için yapılır.

Ölçek

Kişi düzeyinde bürokrasi, bir çalışanın "ben karar veremem, kuralda böyle yazıyor" diyebilmesidir. Bu cümle bazen bir savsaklamadır, bazen de baskıya karşı elindeki tek kalkandır; hangisi olduğu, cümleyi kuranın o anda kimden korunduğuna bakılarak anlaşılır.

Örgüt düzeyinde asıl mesele göstergedir. Bir örgüt kendi amacını doğrudan ölçemediği her yerde bir vekil sayı kullanır ve o sayı, zamanla değerlendirmenin, ödülün ve terfinin dayanağı hâline gelir. Amacın vekilden ayrıştığı an, örgütün içinden bakınca en zor görülen andır; çünkü göstergeler o sırada iyileşiyordur.

Toplum düzeyinde ise rasyonelleşme, bir kararın neden kabul edildiğini değiştirir. Bir kararın meşru sayılması giderek daha az kimin verdiğine, daha çok hangi usulle verildiğine bağlanır. Bu, keyfîliğe karşı güçlü bir kazançtır ve aynı zamanda yeni bir sorun açar: usulü doğru işletilmiş bir karar, sonucu açıkça zararlı olduğunda bile itiraz edilmesi zor bir konuma yerleşir.

Üç düzey birbirini besliyor. Bir çalışanın kurala sığınabilmesi örgütün ölçüm düzeninden, ölçüm düzeni usule bağlanmış bir meşruiyet anlayışından güç alıyor. Yalnız kişi düzeyine bakan bir okuma, sayaçları iyileşirken hizmeti kötüleşen bir örgütte kimsenin kötü niyetli olmadığını fark edemez.

Türkiye'de usul ve başka bağlamlarla karşılaştırma

Türkiye'de bu dersin konusu gündelik dile yerleşmiş bir sözcükle dolaşıyor: usul. Bir işin usulden geçmesi hem güvence hem engel anlamına gelebiliyor ve aynı kişi ikisini farklı günlerde söyleyebiliyor. Son yıllarda kimlik doğrulaması, başvuru ve sonuç aynı elektronik sistemde izlenebilir hâle geldi. Buna karşılık bazı yerlerde kâğıda dayalı adım, yerine geçen dijital kayıt varken de korunuyor.

Kalan kâğıt adımının nedenini kötü niyette aramak yanıltıcı olur. Kâğıdı isteyen birim de bir denetime hesap veriyor ve denetimin neyi kabul edeceğinden emin olmayabiliyor; belirsizlik karşısında en güvenli yol, eski adımı da elde tutmak oluyor. Kendini taşıyan bir kuralın kaynağı kötü niyet olmak zorunda değil, denetim belirsizliği tek başına aynı sonucu üretmeye yetiyor.

Aynı düzenek başka bağlamlarda da işliyor. Dijital kayıt bir işlemin yerini aldığında eski belge adımının hemen kalkmadığı durumlar başka ülkelerde de var; değişen şey, güvenin hangi belgeye bağlandığı. Bazı bağlamlarda güvenin çıpası noter onayıdır, bazılarında merkezî bir kimlik numarası, bazılarında kişinin bir kuruma daha önce verdiği kayıt. Karşılaştırma şunu gösteriyor: mesele kâğıdın kendisi değil, bir sistemin neyi kanıt saydığıdır ve o kanıt değiştiğinde eski adımın kaldırılması ayrı bir karar gerektiriyor. Türkiye'ye tek başına bakan biri, kalan kâğıt adımını buraya özgü bir hantallık sanabilir; oysa değişen şey adımın varlığı değil, hangi belgenin çıpa sayıldığıdır.

Bu bilgiyi nasıl biliyoruz?

Bir kuralın amacından koptuğunu söylemek ciddi bir iddiadır ve kuralı yorucu bulmak bu iddiayı desteklemez. Amaç ile kural arasındaki bağı sınamanın birkaç yolu var ve her birinin gösterdiği şey ayrı.

Üç yöntem de aynı şeyi yapmaya çalışıyor: kuralın kendi anlattığı hikâyeden bağımsız bir dayanak bulmak. Kuralın gerekli olduğunu kuralı uygulayanlara sormak, bir iddiayı savunucusuna onaylatmaktır ve tek başına bir şey göstermez.

Yaygın hatalar

Aklında kalsın

1. Bürokrasi bir başarısızlık biçimi değil bir çözüm tipidir: işi kişilerin kim olduğundan koparıp kurala, konuma ve kayda bağlar.
2. Kişisiz yönetimin kazancı işe yaradığı anda görünmez olur, bedeli ise doğrudan hissedilir; engellenen kayırma hiç yaşanmadığı için korunan kişi korunduğunu fark etmeyebilir.
3. Rasyonelleşme tek tek makul adımlardan oluşur ve toplam yönüne kimse ayrıca karar vermez.
4. Araçsal akılcılık aracı iyileştirirken amacı arkada bırakabilir; bir amaç doğrudan ölçülemediğinde yerine konan gösterge zamanla amacın yerini alabilir.
5. Bir kuralın amacından kopup kopmadığı sınanabilir: korunan kişi ve kural kalkarsa doğacak somut zarar gösterilemiyorsa, o kural kendini taşıyor demektir.
6. Demir kafes bir suçlama değil bir tuzak tarifidir; herkesin kendi yerinde doğru olanı yapması, kimsenin istemediği ortak bir sıkışma üretebilir.
7. Kendini taşıyan bir kural bulmak onu kaldırma gerekçesi değildir; aynı kural kişisiz yönetimin güvencesini de taşıyor olabilir ve asıl soru o güvencenin başka yolla sağlanıp sağlanamayacağıdır.

Sonraki derse köprü

Bu derste kafesin bir yeri ısrarla açık kaldı. Kural her durumu öngöremiyor, öngöremediği yerde bir boşluk kalıyor ve o boşluğu dolduran şey bir başka kural değil. Açılış sahnesindeki memur, kâğıdı beklerken mezuna telefonda ne yapması gerektiğini anlatıyordu; bu tarif hiçbir yönergede yazmıyor. Spor federasyonundaki yeni görevliler hangi kuralın gerçekten uygulandığını kimseye sormadan öğreniyordu; bu öğrenmenin de yazılı bir kaynağı yok. Bir örgütü ayakta tutan şeyin bir kısmı, o örgütün kendi yazılı düzeninin dışında duruyor.

Buradan açılan soru şu: bu dışarıda duran kısım bir eksiklik mi, yoksa örgütün işleyebilmesinin koşulu mu. TEM-107-04 «Enformel ilişkiler ve örgüt kültürü» tam bu soruyla ilgileniyor. Yazılı olmayan anlayışların, tanışıklıkların ve "burada işler böyle yürür" diye aktarılan bilginin nereden geldiğini, ne zaman kuralın açığını kapattığını ve ne zaman kuralın koruduğu kişiyi korumasız bıraktığını ele alıyor.