Düzenleyici kurumlar

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Getiri oranı düzenlemesini, tavan fiyat düzenlemesini, Averch–Johnson etkisini, kıyaslamalı rekabeti, bilgi rantını ve döner kapıyı tanımlar.
• Anlama — Bazı piyasaların neden yasa ve mahkemeyle değil, sürekli çalışan uzman kurumlarla düzenlendiğini; düzenleyicinin firmadan daha az bilgi sahibi olmasının neden düzenlemenin tasarımını belirlediğini açıklar.
• Uygulama — Bir şebeke firmasının fiyatını getiri oranı ve tavan fiyat kurallarıyla hesaplar; iki kuralın maliyet düşürme teşvikini, sermaye kullanımını ve tüketiciye kalan payı karşılaştırır.
• Değerlendirme — Agarwal, Lucca, Seru ve Trebbi'nin tutarsız düzenleyiciler bulgusunu ve Wallsten'in telekomünikasyon bulgusunu kullanarak düzenleyici kurumların tasarımının sonuçları nasıl etkilediğini değerlendirir.

Sezgi

Açılış

Bir şehrin elektrik dağıtım şebekesini tek bir şirket işletiyor. Önceki derslerde gördüğümüz gibi burada ikinci bir şebeke kurmak israftır; şirket doğal bir tekeldir. Tekel kendi başına bırakılırsa fiyatı yüksek tutar. Ama devlet bir yasa çıkarıp «fiyatlar makul olacaktır» dediğinde sorun çözülmez: makul fiyat nedir, şirketin maliyeti gerçekten ne kadardır, yeni bir trafo yatırımı gerekli midir, kesintiler neden artmıştır?

Bu soruların cevabı her yıl değişir ve teknik bilgi gerektirir. Bir mahkeme, önüne bir dava geldiğinde bir kez karar verir; ama elektrik fiyatının her yıl yeniden hesaplanması, şirketin yatırım planlarının incelenmesi ve hizmet kalitesinin sürekli izlenmesi gerekir. Bu yüzden devletler, belirli piyasaları sürekli izleyen, kural koyan ve uygulayan uzman kurumlar kurar: enerji, telekomünikasyon, bankacılık ve rekabet düzenleyicileri.

Bu kurumların karşılaştığı temel sorun bir bilgi sorunudur. Şirket kendi maliyetlerini, verimliliğini ve yatırım ihtiyaçlarını düzenleyiciden çok daha iyi bilir. Düzenleyici, şirketin söylediğine güvenmek zorunda kaldığı ölçüde, şirketin çıkarına kararlar verebilir. Bu ders, düzenleyici kurumların bu bilgi sorunuyla nasıl başa çıkmaya çalıştığını, fiyat kurallarının şirketlere hangi teşvikleri verdiğini ve kurumsal tasarımın sonuçları nasıl değiştirdiğini ele alıyor.

Hikâye — Rekabet gelene kadar kaleyi tutmak

1980'lerin başında İngiltere hükümeti, devlete ait telefon şirketi British Telecom'u özelleştirmeye hazırlanıyordu. Şirket, ülkenin telefon şebekesinin neredeyse tamamını elinde tutuyordu. Özel bir tekele dönüştüğünde fiyatlarının nasıl denetleneceği sorusu, hem tüketiciler hem de şirketin hisselerini satın alacak yatırımcılar için belirleyiciydi: sert bir düzenleme tüketiciyi korurdu ama şirketin değerini düşürürdü.

Hükümet, iktisatçı Stephen Littlechild'dan şirketin kârlılığının nasıl düzenlenebileceğini incelemesini istedi. Littlechild'ın Şubat 1983'te yayımlanan raporu, ABD'de yaygın olan yöntemden farklı bir öneri getiriyordu. ABD'de düzenleyiciler, şirketlerin maliyetlerini inceleyip yatırdıkları sermaye üzerinde makul bir getiri sağlayacak fiyatları belirliyordu. Littlechild ise şirketin tekel hizmetlerindeki fiyatlarının, birkaç yıl boyunca, enflasyon oranından belirli bir yüzde eksik artabileceğini önerdi. Formül, perakende fiyat endeksinin kısaltmasıyla RPI eksi X olarak anıldı.

Bu formülün mantığı basitti. Fiyat, şirketin gerçekleşen maliyetlerinden bağımsız olarak önceden belirlendiği için, şirket maliyetlerini düşürdüğünde aradaki fark kâr olarak kendisinde kalıyordu. Şirketin kârını artırmasının tek yolu, israfı ve verimsizliği azaltmaktı. Littlechild, düzenlemeyi kalıcı bir çözüm olarak da görmüyordu. Raporunda rekabetin, tüketicileri tekel gücüne karşı korumanın tartışmasız en etkili, belki de tek etkili yolu olduğunu yazdı. Düzenleme ona göre rekabetin yerini tutmuyordu; yalnızca rekabet gelene kadar kaleyi tutmanın bir aracıydı.

Hükümet formülü benimsedi. X'in değerini belirlemek için kurulan çalışma grubu, şirketin maliyetleri hakkında yeterli bilgiye ulaşamadığı için anlaşmaya varamadı; sonunda bakan, özelleştirmenin ilk beş yılı için enflasyon eksi yüzde 3'lük bir formülü doğrudan belirledi. British Telecom hisselerinin yarısından fazlası Kasım 1984'te halka satıldı. Yeni kurulan telekomünikasyon düzenleyicisi, şirketin ne kadar verimsizlik barındırdığını gördükçe formülü sıkılaştırdı: X, 1989'da 4,5'e, 1993'te 7,5'e yükseltildi. RPI eksi X, sonraki yıllarda İngiltere'de özelleştirilen elektrik, gaz ve su şirketlerine ve dünyanın birçok ülkesine yayıldı.

Hikâye, düzenleyici kurumların iki temel sorununu birlikte gösterir. Birincisi teşviktir: fiyat kuralının biçimi, şirketin maliyetleri düşürme isteğini belirler. İkincisi bilgidir: X'i doğru belirlemek için şirketin maliyetlerini bilmek gerekir ve bu bilgi büyük ölçüde şirketin elindedir.

Kavram

Şebeke sektörlerinde uzun süre en yaygın fiyat kuralı şudur.

Littlechild'ın önerdiği alternatif şudur.

Getiri oranı düzenlemesinin sermaye kullanımını nasıl bozabileceği şudur.

Düzenleyicinin bilgi eksikliğini aşmanın bir yolu şudur.

Firmanın bilgi üstünlüğünün bedeli şudur.

Düzenleyici ile düzenlenen sektör arasındaki bir kişisel bağ şudur.

Veri ve kanıt

Bu çalışma, düzenleyici kurumlar üzerine iki yaygın varsayımı birlikte sınar. Birincisi, aynı yasanın uygulayıcısından bağımsız olarak aynı sonucu doğurduğu varsayımıdır; bulgu bunun doğru olmadığını gösterir. Aynı banka, aynı kurallar altında, hangi denetçinin sırası olduğuna göre farklı not alır. İkincisi, düzenleyicilerin hoşgörüsünün kişisel çıkardan, özellikle döner kapıdan kaynaklandığı varsayımıdır; bulgu bunu desteklemez. Eyalet denetçileri, yerel ekonomiyi koruma kaygısıyla ve daha az kaynakla çalıştıkları için daha yumuşaktır. Bir önceki dersteki zombi firmaları hatırlarsak, yerel ekonomiyi koruma isteği de iyi niyetli olsa bile maliyetli sonuçlar doğurabilir.

Wallsten'in bulgusu, Littlechild'ın sezgisini veriyle destekler: bir devlet tekelini özel bir tekele dönüştürmek kendi başına tüketiciye pek bir şey kazandırmaz; fark, rekabetten ve özelleştirilen şirketi denetleyecek bağımsız bir kurumun varlığından gelir. Ama bu bir ilişkidir, kesin bir nedensellik kanıtı değildir: bağımsız düzenleyici kuran ülkeler, başka açılardan da daha iyi yönetilen ülkeler olabilir. İki çalışma birlikte, düzenleyici kurumun varlığının da tasarımının da önemli olduğunu gösterir.

Neden önemli?

Elektrik, doğal gaz, su, telekomünikasyon, demiryolu ve bankacılık gibi sektörler, bütün ekonominin üzerinde çalıştığı altyapıyı oluşturur. Bu sektörlerdeki fiyatlar, her hanenin bütçesini ve her firmanın maliyetini doğrudan etkiler. Bu fiyatları kimin, hangi bilgiyle ve hangi kurallarla belirlediği, bu yüzden bütün ekonomiyi ilgilendirir.

Düzenleyici kurumlar ayrıca yatırımcılara verilen bir sözdür. Bir enerji şirketi, otuz yıl kullanılacak bir santrale bugün yatırım yaparken, gelecekteki fiyatların siyasi baskıyla keyfi olarak düşürülmeyeceğine güvenmek ister. Önceki derslerde gördüğümüz tutsak kalma sorunu burada devletle firma arasında ortaya çıkar: yatırım yapıldıktan sonra devlet, fiyatları yalnızca işletme maliyetlerini karşılayacak düzeye indirmek isteyebilir. Siyasetten görece bağımsız bir düzenleyici, bu sözü güvenilir kılmanın bir yoludur.

Türkiye'de 1990'ların sonundan itibaren, özellikle 2001 krizinin ardından, bankacılık, enerji, telekomünikasyon ve rekabet alanlarında bağımsız düzenleyici kurumlar kuruldu ya da güçlendirildi. Bu kurumların bağımsızlığının ve yetkilerinin kapsamı, sonraki yıllarda tekrar tekrar tartışma konusu oldu. Bu ders, bu tartışmaları değerlendirmek için gereken iktisadi araçları sunuyor.

Model

Düzenleyici kurumların ekonomisi, büyük ölçüde fiyat kurallarının şirketlere verdiği teşviklerin ve düzenleyicinin bilgi eksikliğinin hesabıdır. Aşağıdaki örneklerde bir elektrik dağıtım şirketi, bir su şirketleri grubu ve bir banka denetimi ele alınıyor. Bütün örneklerde sayılar varsayımdır ve birimler milyon liradır; amaç büyüklükleri değil, kuralların mantığını göstermektir.

Çözümlü örnek — Getiri oranıyla fiyat belirlemek

Bir elektrik dağıtım şirketinin şebekesine yatırdığı sermaye, yani düzenleyicinin tanıdığı sermaye tabanı, 1.000'dir. Şirketin yıllık işletme maliyeti, yani personel, bakım ve kayıp enerji giderleri 300'dür. Düzenleyici, sermaye üzerinde yıllık yüzde 10'luk bir getiriyi makul kabul etmektedir. Şirket yılda 100 birim elektrik dağıtmaktadır.

Getiri oranı düzenlemesinde düzenleyici önce şirketin gelir gereksinimini hesaplar: işletme maliyeti artı sermayenin izin verilen getirisi, yani 300 + 0,10 × 1.000 = 400. Bu gelir 100 birime bölündüğünde birim fiyat 4 lira olur.

Kuralın gücü öngörülebilirliğidir. Şirket, maliyetlerini karşılayacağını ve sermayesinden makul bir getiri elde edeceğini bilir; yatırımcılar da buna güvenerek şebekeye sermaye koyar. Kuralın zayıflığı, bir sonraki örnekte görüleceği gibi, şirketin maliyetlerine dair bütün bilginin şirketten gelmesidir. Düzenleyici, 300'lük işletme maliyetinin gerçekten gerekli olup olmadığını, ancak şirketin kendi muhasebesine bakarak ve başka şirketlerle karşılaştırarak tahmin edebilir.

Çözümlü örnek — Maliyet düşürmenin kime yaradığı

Şirketin yöneticileri, yeni bir arıza izleme sistemi ve daha iyi bir bakım planıyla işletme maliyetini yılda 50 azaltabileceklerini fark ediyor. Bunun için yöneticilerin ve mühendislerin ciddi bir çaba göstermesi gerekiyor; bu çabanın şirkete maliyeti yılda 10 kabul edilsin.

Getiri oranı düzenlemesinde fiyatlar, maliyetler değiştikçe yeniden hesaplanır. Düzenleyici fiyatları her yıl gözden geçiriyorsa, işletme maliyeti 250'ye indiğinde gelir gereksinimi 350'ye, birim fiyat 3,5 liraya düşer. Maliyet düşüşünün tamamı tüketicilere geçer; şirketin kârı değişmez, ama çabanın maliyeti olan 10'a şirket katlanmıştır. Şirketin maliyet düşürme teşviki yoktur.

Tavan fiyat düzenlemesinde ise fiyat, beş yıllık bir dönem için önceden belirlenmiştir. Basitlik için enflasyonu ve X'i sıfır kabul edelim: fiyat beş yıl boyunca 4 lirada kalır. Şirket maliyetini 50 düşürdüğünde, her yıl 50 − 10 = 40 ek kâr elde eder; beş yılda toplam 200. Şirket çabayı gösterir.

Beş yılın sonunda düzenleyici fiyatı yeniden belirlerken, yeni ve düşük maliyeti dikkate alır ve fiyatı 3,5 liraya indirir. Tüketiciler maliyet düşüşünden yararlanır, ama beş yıl gecikmeyle. İki kural arasındaki seçim, bu yüzden bir ödünleşimdir: getiri oranı düzenlemesi kazancı hemen tüketiciye verir ama kazancın ortaya çıkmasını engeller; tavan fiyat düzenlemesi kazancın ortaya çıkmasını sağlar ama tüketiciye bir süre sonra verir.

Uygulamada getiri oranı düzenlemesi de her yıl yeniden hesaplanmaz; iki fiyat incelemesi arasındaki süre, düzenleyici gecikmesi olarak bilinir ve şirkete sınırlı bir maliyet düşürme teşviki verir. İki kural, gerçekte bir yelpazenin iki ucudur: fiyat incelemeleri ne kadar seyrekse ve maliyete ne kadar az bağlıysa, düzenleme tavan fiyata o kadar yaklaşır.

Çözümlü örnek — Gereğinden fazla sermaye

Getiri oranı düzenlemesinin ikinci sorunu, Harvey Averch ile Leland Johnson'ın 1962'de American Economic Review'da biçimsel olarak gösterdiği sermaye yanlılığıdır. Şirketin aynı dağıtım hizmetini iki farklı yöntemle verebildiğini varsayalım. Birinci yöntem daha çok personelle yapılan sık bakıma dayanır: 1.000 sermaye ve yılda 300 işletme maliyeti gerektirir. İkinci yöntem, eski hatların erkenden yenilenmesine dayanır: 1.400 sermaye ve yılda 280 işletme maliyeti gerektirir.

Sermayenin gerçek maliyeti, yani yatırımcıların aynı riskteki başka yatırımlardan elde edebileceği getiri, yüzde 8 olsun. Birinci yöntemin toplam yıllık maliyeti 0,08 × 1.000 + 300 = 380, ikinci yöntemin 0,08 × 1.400 + 280 = 392'dir. Toplum açısından birinci yöntem yılda 12 daha ucuzdur.

Ama düzenleyici sermaye üzerinde yüzde 10'luk bir getiriye izin veriyor. Şirketin ekonomik kârı, izin verilen getiri ile gerçek maliyet arasındaki farkın sermaye tabanıyla çarpımıdır. Birinci yöntemde bu kâr (0,10 − 0,08) × 1.000 = 20, ikinci yöntemde (0,10 − 0,08) × 1.400 = 28'dir. Şirket, toplum için daha pahalı olan ikinci yöntemi seçer; çünkü sermaye tabanı büyüdükçe kârı da büyür.

Tüketiciler bu seçimin bedelini öder: gelir gereksinimi birinci yöntemde 300 + 100 = 400, ikinci yöntemde 280 + 140 = 420'dir. Fiyat 4 liradan 4,2 liraya çıkar. Averch–Johnson etkisi, düzenleyicilerin şirketlerin yatırım planlarını neden ayrıntılı biçimde incelediğini ve gereksiz görülen yatırımları sermaye tabanına neden kabul etmediğini açıklar. Ama bu inceleme de yine bilgi gerektirir: düzenleyici, hattın gerçekten yenilenmesi gerekip gerekmediğini şirketten daha iyi bilemez.

Çözümlü örnek — RPI eksi X ile beş yıl

Tavan fiyat kuralının nasıl işlediğini sayılarla görelim. Başlangıç fiyatı 100 kuruştur. Yıllık enflasyon beş yıl boyunca yüzde 8, verimlilik payı X ise 3'tür. Kural, fiyatın her yıl en fazla yüzde 8 − 3 = 5 artabileceğini söyler.

Birinci yılın sonunda fiyat en fazla 105, ikinci yılın sonunda yaklaşık 110,3, beşinci yılın sonunda 100 × 1,05⁵ ≈ 127,6 kuruş olabilir. Aynı dönemde genel fiyat düzeyi 1,08⁵ ≈ 1,469 katına çıkar. Reel olarak, yani öbür mallara göre, elektriğin fiyatı 127,6 ÷ 146,9 ≈ 0,869 katına iner; beş yılda yaklaşık yüzde 13'lük bir reel düşüş.

Bu reel düşüş, tüketiciye verilen sözdür. Şirketin bu dönemde kârlı kalabilmesi için maliyetlerini de reel olarak en az aynı hızla düşürmesi gerekir. Şirket maliyetlerini yılda yüzde 3'ten daha hızlı düşürebilirse aradaki fark kâr olarak kendisinde kalır; daha yavaş düşürürse zarar eder.

X'in seçimi, düzenleyicinin en zor kararıdır. X çok düşük seçilirse, şirket kolayca aşılan bir hedefle büyük kârlar elde eder ve tüketiciler fiyat düşüşünden yeterince yararlanamaz. X çok yüksek seçilirse, şirket zarar eder, yatırımı keser ve hizmet kalitesi düşer. British Telecom'un ilk X değerinin 3 olarak belirlenmesinin ardından, düzenleyicinin şirketi tanıdıkça X'i 4,5'e ve 7,5'e çıkarması, ilk değerin şirketin maliyet düşürme potansiyelinin altında kaldığını düşündürür.

Çözümlü örnek — Verimli firmaya bırakılan pay

Düzenleyicinin bilgi eksikliğini daha açık görmek için şu durumu düşünelim. Bir şirketin birim maliyeti ya 60 ya da 80 kuruştur; iki olasılık eşittir. Şirket kendi maliyetini bilir, düzenleyici bilmez. Şirket yılda 100 birim satmaktadır.

Düzenleyici fiyatı 80 kuruşa koyarsa, şirket her iki durumda da hizmet vermeye devam eder. Maliyeti 80 olan şirket kâr etmez; maliyeti 60 olan şirket birim başına 20, yılda toplam 20 × 100 = 2.000 kuruş, yani 20 lira kâr eder. Bu 20 lira, şirketin bilgi rantıdır: düzenleyici maliyeti bilseydi, fiyatı 60'a indirip bu tutarı tüketicilere bırakabilirdi.

Düzenleyici fiyatı 60 kuruşa indirirse, maliyeti 60 olan şirket kâr etmez ama hizmete devam eder; maliyeti 80 olan şirket ise zarar eder ve hizmeti bırakır ya da kalitesini düşürür. Düzenleyici, tüketicilerin fiyatta kazandığını, hizmetin kaybedilmesi ihtimaliyle takas etmektedir.

Şirkete maliyetini sormak da işe yaramaz. Maliyeti 60 olan şirket, düzenleyicinin kendisine inanacağını bilirse 80 olduğunu söyler. Düzenleyicinin elinden gelen, şirketin doğru söylemesini ödüllendiren bir kural tasarlamaktır: örneğin düşük maliyet bildiren şirkete daha uzun bir tavan fiyat dönemi ya da maliyet düşüşlerinden daha büyük bir pay tanımak. Ama bu, verimli şirkete bir miktar rant bırakmayı kabul etmek demektir. Bilgi rantı, düzenleyicinin bilgi eksikliğinin kaçınılmaz bedelidir; iyi bir tasarım onu yok edemez, yalnızca küçültebilir.

Çözümlü örnek — Dönem sonuna saklanan tasarruf

Tavan fiyat düzenlemesinin de kendine özgü bir teşvik sorunu vardır. Beş yıllık bir dönemin dördüncü yılında şirketin, maliyetlerini yılda 50 düşürecek bir yenilik bulduğunu varsayalım. Düzenleyici, beşinci yılın sonunda fiyatları şirketin o yılki maliyetlerine göre yeniden belirleyecektir.

Şirket yeniliği hemen uygularsa, dördüncü ve beşinci yıllarda 50'şer, toplam 100 ek kâr elde eder. Ama beşinci yılın maliyeti düşük göründüğü için, yeni dönemde fiyat düşürülür ve kazanç tüketicilere geçer.

Şirket yeniliği beşinci yılın sonuna kadar ertelerse, iki yıllık 100'lük kârdan vazgeçer; ama beşinci yılın maliyeti yüksek göründüğü için yeni dönemin fiyatı yüksek belirlenir. Yeni dönemin başında yeniliği uygulayıp beş yıl boyunca 50'şer, toplam 250 ek kâr elde eder. Şirket için erteleme daha kârlıdır; toplum ise iki yıl boyunca daha yüksek maliyetlere katlanır.

Düzenleyiciler bu sorunu hafifletmek için maliyet düşüşlerinin, ne zaman gerçekleşirse gerçekleşsin, belirli bir süre şirkette kalmasını sağlayan kurallar kullanır; örneğin her tasarrufun beş yıl boyunca şirkette kalmasına izin veren kaydırmalı dönemler. Bu örnek, fiyat incelemesinin bir kez yapılan bir hesap değil, şirketin önceden hesaba kattığı tekrarlanan bir oyun olduğunu gösterir.

Çözümlü örnek — Birbirine kıyaslanan tekeller

Andrei Shleifer'in 1985'te RAND Journal of Economics'te önerdiği kıyaslamalı rekabet, bilgi sorununa farklı bir çözüm getirir. Bir ülkede birbirine benzeyen üç bölgede üç ayrı su şirketi vardır; her biri kendi bölgesinde tekeldir. Düzenleyici, her şirketin fiyatını, öbür iki şirketin bildirdiği birim maliyetlerin ortalamasına eşitler.

A şirketinin gerçek birim maliyeti 50, B'ninki 55, C'ninki 60 kuruş olsun. A'nın fiyatı B ile C'nin ortalaması olan 57,5 kuruştur; A birim başına 7,5 kuruş kâr eder. C'nin fiyatı A ile B'nin ortalaması olan 52,5 kuruştur; C birim başına 7,5 kuruş zarar eder ve maliyetini düşürmek zorunda kalır.

Kuralın gücü, bir şirketin kendi maliyetini abartmasının kendi fiyatını değiştirmemesidir. A maliyetini 60 olarak bildirse de fiyatı yine 57,5'tir; abartma yalnızca öbür şirketlerin fiyatını yükseltir. Buna karşılık A maliyetini 45'e düşürürse, fiyatı yine 57,5'te kalır ve kârı birim başına 12,5'e çıkar. Her şirket, kendi bölgesinde tekel olsa da, öbürleriyle yarışıyormuş gibi davranır.

Kuralın sınırı, bölgelerin gerçekten benzer olması gerektiğidir. Bir bölge dağlık, öbürü düz ise, dağlık bölgedeki şirketin yüksek maliyeti verimsizlikten değil coğrafyadan gelir; kıyaslama onu haksız yere cezalandırır. Düzenleyiciler bu yüzden maliyetleri bölgelerin özelliklerine göre düzelten istatistiksel modeller kullanır. Bir başka risk, şirketlerin birbirleriyle anlaşarak hepsinin maliyetlerini yüksek göstermesidir; kıyaslamalı rekabet, şirketlerin birbirinden bağımsız davranmasına dayanır.

Çözümlü örnek — Maliyet düşerken kalite

Tavan fiyat kuralı şirketi maliyet düşürmeye iter; ama maliyet düşürmenin bir yolu, kaliteyi düşürmektir. Elektrik şirketi hat bakımını azaltarak yılda 20 tasarruf edebilir. Bu, kesintileri artırır; artan kesintilerin hanelere ve işletmelere, bozulan gıdalar, duran üretim ve kaybolan zaman olarak toplam maliyeti yılda 50 olsun.

Tavan fiyat altında şirket, tasarrufun 20'sini kâr olarak alır; kesintilerin 50'lik maliyeti ise tüketicilere kalır. Şirket bakımı azaltır ve toplum 30 kaybeder.

Düzenleyiciler bu yüzden tavan fiyatı kalite hedefleriyle birlikte uygular. Örneğin şirkete, abone başına yıllık kesinti süresi belirli bir düzeyi aştığında, aşan her saat için bir ceza uygulanabilir. Cezanın toplamı, azaltılan bakımın yol açtığı kesintiler için 50 civarında olursa, şirket bakımı azaltmanın 20'lik tasarrufunu 50'lik cezayla ödeyecektir ve bakımı sürdürür. Ceza, kesintilerin tüketiciye verdiği zararı şirketin hesabına sokar. Ama bu da yine bilgi gerektirir: düzenleyicinin kesintileri güvenilir biçimde ölçebilmesi ve tüketicilere verdikleri zararı tahmin edebilmesi gerekir.

Çözümlü örnek — Yatırımdan sonra değişen fiyat

Düzenleyici kurumların bağımsızlığının neden önemli olduğunu görmek için bir şirketin yeni bir dağıtım şebekesine 1.000 yatırmayı düşündüğünü varsayalım. Şebeke 20 yıl kullanılacaktır ve sermayenin gerçek maliyeti yüzde 8'dir. Yatırımcının bu sermayeyi geri kazanıp yüzde 8'lik getiriyi elde edebilmesi için, işletme maliyetlerinin üzerine her yıl yaklaşık 102'lik bir sermaye ödemesi alması gerekir.

Yatırım yapıldıktan sonra şebeke başka bir işe yaramaz; batık bir maliyettir. Seçim yaklaşırken bir siyasetçi, elektrik fiyatlarını yalnızca işletme maliyetlerini karşılayacak düzeye indirmenin seçmenleri memnun edeceğini düşünebilir. Şirket bu durumda hizmeti bırakmaz, çünkü işletme maliyetleri karşılanmaktadır; ama sermayesini kaybeder.

Yatırımcılar bunu önceden hesaba katar. Yatırımdan sonra fiyatların düşürülme ihtimali yüksekse, ya çok daha yüksek bir getiri talep ederler ya da hiç yatırım yapmazlar. Sonuç, eskiyen şebekeler, artan kesintiler ve daha pahalı bir sermayedir. Bu, önceki derslerde gördüğümüz tutsak kalma sorununun ve zaman tutarsızlığının devletle firma arasındaki biçimidir: devlet bugün makul fiyat vaat etse de, yatırım yapıldıktan sonra bu vaadi bozma teşviki taşır.

Bağımsız bir düzenleyici, bu teşviki zayıflatan bir taahhüt aracıdır. Fiyatları seçim takvimine göre değil, önceden ilan edilmiş kurallara göre belirleyen ve kararları yargı denetimine açık bir kurum, yatırımcılara vaadin tutulacağı güvencesini verir. Merkez bankası bağımsızlığıyla benzerlik açıktır: iki durumda da siyasetçi, kısa vadeli bir cazibeye karşı kendi elini bağlar.

Çözümlü örnek — Aynı bankaya iki denetçi

Rotasyon kuralının neden bir doğal deney sunduğunu küçük bir sayısal tabloyla izleyelim. Bir eyalet bankası, yasa gereği bir yıl federal, bir yıl eyalet denetçisi tarafından denetlenmektedir. Banka, denetçiler arasında değişmediği için, iki denetçinin aynı bankaya verdiği notlar arasındaki fark, bankanın durumundan değil denetçilerden kaynaklanmalıdır.

Yüz benzer banka düşünelim. Bir yıl içinde bankaların durumunun gerçekten kötüleştiği ve notlarının düşürülmesi gerektiği 20 durum olsun. Federal denetçinin bu durumların 16'sında notu düşürdüğünü, eyalet denetçisinin ise yalnızca 8'inde düşürdüğünü varsayalım. Sayılar varsayımdır. Eyalet denetçisinin fark etmediği ya da görmezden geldiği 8 durumda, bankalar sermaye artırmak ya da sorunlu kredileri kabul etmek için baskı altına girmez.

Bu bankalardan bazılarının sorunları büyür. Bir önceki dersteki zombi firmaları gibi, zararlarını gizleyen bankalar sorunlu borçlulara kredi vermeye devam eder ve batış anında maliyet daha büyük olur. Agarwal ve arkadaşlarının bulduğu yüksek batış oranları ve devlet yardımının düşük geri ödenmesi, bu mekanizmayla tutarlıdır. Bulgunun önemli yanı, farkın nedenidir: eyalet denetçileri kendi çıkarları için değil, yerel ekonomiyi korumak için ve daha az kaynakla çalıştıkları için daha yumuşaktı. Düzenleyici tasarımında görev tanımı, kurumun kime hesap verdiği ve bütçesi, bireysel denetçilerin dürüstlüğü kadar önemlidir.

Modelin sınırları

Buradaki örnekler, düzenleyicinin kamu yararını gözettiğini ve yalnızca bilgi eksikliğiyle sınırlandığını varsayar. Gerçekte düzenleyici de kendi teşvikleri olan bir kurumdur: önceki derslerde gördüğümüz düzenleyici yakalanma, kurumun zamanla kamu yararından çok gözetim altındaki şirketlerin isteklerini gözetir hâle gelmesidir. Agarwal ve arkadaşları döner kapının hoşgörüyü açıkladığına dair bir kanıt bulmadılar; ama bu bulgu, ABD bankacılık denetiminin belirli bir dönemine aittir ve başka ülkelere ya da sektörlere doğrudan genellenemez.

Örnekler ayrıca tek bir düzenlenmiş firma ile tek bir düzenleyici arasındaki ilişkiye odaklanır. Birçok sektörde düzenleyicinin asıl görevi, şebekeye yeni rakiplerin erişimini sağlayarak rekabeti mümkün kılmaktır. Littlechild'ın vurguladığı gibi, düzenleme rekabet gelene kadar kaleyi tutmanın bir aracıdır; ama bu geçiş çoğu zaman beklenenden uzun sürer ve düzenleyici kurumlar, kurulma nedenleri ortadan kalksa bile varlıklarını sürdürme eğilimindedir.

Bağımsızlık da mutlak bir iyi değildir. Siyasetten bağımsız bir kurum, seçmenlere karşı da doğrudan hesap vermez. Düzenleyicinin kararları, dağıtımsal sonuçları olan, yani bazılarını kazançlı bazılarını kayıplı çıkaran kararlardır: kırsal bölgelere hizmet götürmenin maliyetini kimin ödeyeceği ya da yoksul hanelere indirimli tarife uygulanıp uygulanmayacağı, teknik olduğu kadar siyasi sorulardır. Bağımsızlık ile demokratik hesap verebilirlik arasındaki denge, bir değer yargısı içerir.

Son olarak, örneklerdeki kurallar, uygulamada çok daha karmaşık hesaplarla işler: sermaye tabanının değerlenmesi, sermaye maliyetinin tahmini, verimlilik payının istatistiksel modellerle belirlenmesi ve kalite ölçütlerinin tanımı. Bu ayrıntıların her biri, düzenleyici ile şirket arasında uzun pazarlıklara konu olur ve düzenlemenin sonucunu, kuralın biçimi kadar etkiler.

Uygulama

Özet kartı

1. Doğal tekellerin fiyatları yasa ve mahkemeyle değil, sürekli izleyen uzman kurumlarla düzenlenir; bu kurumların temel sorunu, firmanın maliyetleri ve verimliliği hakkında düzenleyiciden çok daha fazla bilgiye sahip olmasıdır.
2. Getiri oranı düzenlemesi firmanın maliyetlerini ve sermayesinin makul getirisini karşılar; yatırımı güvenceye alır ama maliyet düşürme teşvikini zayıflatır ve izin verilen getiri sermaye maliyetinden yüksekse Averch–Johnson etkisiyle gereğinden fazla sermaye kullanımına yol açar.
3. Littlechild'ın 1983'te British Telecom için önerdiği RPI eksi X kuralı, fiyatı maliyetten ayırarak güçlü bir maliyet düşürme teşviki yaratır; ama X'in belirlenmesi bilgi gerektirir, kalite düşürme ve tasarrufları dönem sonuna saklama gibi yeni teşvik sorunları doğurur. Kıyaslamalı rekabet, her tekelin fiyatını öbürlerinin maliyetine bağlayarak bilgi sorununu hafifletir.
4. Agarwal, Lucca, Seru ve Trebbi, aynı bankaya sırayla giren federal denetçilerin eyalet denetçilerinden sistematik olarak daha sert olduğunu, eyalet denetçilerinin hoşgörüsünün daha yüksek batış oranlarıyla ilişkili olduğunu ve bu farkın döner kapıyla değil, yerel ekonomiye verilen ağırlık ve kaynak farklarıyla açıklandığını buldu.
5. Wallsten, 30 Afrika ve Latin Amerika ülkesinde, bağımsız bir düzenleyiciyle birlikte yapılan telekomünikasyon özelleştirmesinin performansla olumlu yönde ilişkili olduğunu, tek başına özelleştirmenin ise az sayıda faydayla ilişkili olduğunu buldu; bağımsız düzenleyici, yatırımdan sonra fiyatların siyasi baskıyla düşürülmeyeceğine dair bir taahhüt aracı işlevi de görür.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Getiri oranı düzenlemesi ile tavan fiyat düzenlemesi arasındaki temel farkı açıkla. Hangisi maliyet düşürme için daha güçlü bir teşvik verir?
2. (Çıktı 2) Bir tekel şirketin maliyetlerini düzenleyiciden daha iyi bilmesi, düzenlemenin tasarımını neden belirler? Bilgi rantı kavramıyla açıkla.
3. (Çıktı 3) Bir su şirketinin sermaye tabanı 2.000, yıllık işletme maliyeti 500, izin verilen getiri yüzde 9'dur ve şirket yılda 250 birim su satmaktadır. Getiri oranı kuralına göre birim fiyatı hesapla. Şirket işletme maliyetini 450'ye indirirse, yıllık fiyat incelemesi altında ve beş yıllık sabit bir tavan fiyat altında şirketin ek kârı ne olur?
4. (Çıktı 3) Enflasyonun üç yıl boyunca yüzde 10, X'in 4 olduğu bir tavan fiyat kuralında başlangıç fiyatı 200 kuruştur. Üçüncü yılın sonunda izin verilen en yüksek fiyatı ve fiyatın reel olarak ne kadar düştüğünü hesapla.
5. (Çıktı 4) Agarwal ve arkadaşlarının bulgusu, düzenleyici yakalanma kuramını çürütür mü? Bulgunun kapsamını ve sınırlarını değerlendir.
6. (Çıktı 4) Bir politikacı, «Elektrik fiyatlarını bağımsız bir kurumun değil, seçilmiş hükümetin belirlemesi gerekir; çünkü halka hesap veren hükümettir» diyor. Bu dersin kavramlarını ve kanıtlarını kullanarak bu görüşün güçlü ve zayıf yanlarını tart.

Cevaplar

1. Getiri oranı düzenlemesinde fiyat, firmanın işletme maliyetlerini ve sermayesinin izin verilen getirisini karşılayacak biçimde belirlenir; maliyetler değiştikçe fiyat da yeniden hesaplanır. Tavan fiyat düzenlemesinde ise fiyatın belirli bir dönem boyunca ne kadar artabileceği, genellikle enflasyon eksi bir verimlilik payı olarak önceden belirlenir ve gerçekleşen maliyetlerden bağımsızdır. Tavan fiyat düzenlemesi daha güçlü bir maliyet düşürme teşviki verir, çünkü dönem boyunca maliyet düşüşünden elde edilen kazanç firmada kalır; getiri oranı düzenlemesinde ise kazanç, bir sonraki fiyat incelemesinde tüketicilere geçer.
2. Düzenleyici, firmanın gerçek maliyetini bilmediği için fiyatı firmanın bildirdiği maliyetlere ya da tahminlere göre belirlemek zorundadır. Verimli bir firma, maliyetini yüksek göstererek daha yüksek fiyat elde edebilir. Düzenleyici fiyatı düşük tutarsa verimsiz firmayı zarara sokar ve hizmeti tehlikeye atar; yüksek tutarsa verimli firmaya ek kazanç bırakır. Bu ek kazanç, bilgi rantıdır. Düzenleme, bu rantı tamamen yok edemez; yalnızca doğru bilgi vermeyi ödüllendiren ve maliyeti öbür firmalarla karşılaştıran kurallarla küçültebilir.
3. Gelir gereksinimi 500 + 0,09 × 2.000 = 680'dir; birim fiyat 680 ÷ 250 = 2,72 liradır. İşletme maliyeti 450'ye indiğinde, yıllık fiyat incelemesi altında gelir gereksinimi 630'a, birim fiyat 2,52 liraya düşer; şirketin ek kârı sıfırdır ve tasarrufun tamamı tüketicilere geçer. Beş yıllık sabit bir tavan fiyat altında fiyat 2,72 lirada kalır ve şirket her yıl 50, beş yılda toplam 250 ek kâr elde eder; dönem sonunda fiyat yeni maliyete göre yeniden belirlenir.
4. Fiyat her yıl en fazla yüzde 10 − 4 = 6 artabilir. Üçüncü yılın sonunda izin verilen en yüksek fiyat 200 × 1,06³ ≈ 238,2 kuruştur. Genel fiyat düzeyi 1,10³ = 1,331 katına çıkar. Reel fiyat 238,2 ÷ (200 × 1,331) ≈ 0,895 katına iner; yani üç yılda yaklaşık yüzde 10,5'lik bir reel düşüş.
5. Bulgu yakalanma kuramını çürütmez, ama onun her hoşgörüyü açıklamadığını gösterir. Agarwal ve arkadaşları, eyalet denetçilerinin federal denetçilerden daha hoşgörülü olduğunu buldular; ama bu farkın döner kapıyla, yani denetçilerin sektörden iş bekleme çıkarıyla ilişkili olduğuna dair bir kanıt bulamadılar. Fark, eyalet denetçilerinin yerel ekonomik koşullara daha fazla ağırlık vermesinden ve kısmen daha az kaynağa sahip olmasından kaynaklanıyordu. Bulgunun kapsamı, ABD'deki eyalet bankalarının belirli bir dönemdeki denetimiyle sınırlıdır; başka sektörlerde ya da denetçilerin sektöre daha kolay geçtiği ülkelerde döner kapının etkisi farklı olabilir. Bulgunun genel dersi, düzenleyici davranışının yalnızca bireysel çıkarla değil, kurumun görev tanımı, kime hesap verdiği ve kaynaklarıyla da şekillendiğidir.
6. Görüşün güçlü yanı, düzenleyici kararların dağıtımsal sonuçları olmasıdır: kırsal bölgelere hizmet götürmenin maliyetini kimin ödeyeceği ya da yoksul hanelere indirim yapılıp yapılmayacağı, siyasi tercihler içerir ve seçilmiş hükümetlerin bu tercihleri yapması demokratik açıdan meşrudur. Görüşün zayıf yanı, tutsak kalma sorunu ve zaman tutarsızlığıdır: şebeke yatırımları batık maliyetlerdir ve fiyatları seçim takvimine göre belirleyen bir hükümet, yatırım yapıldıktan sonra fiyatları düşürme teşviki taşır. Yatırımcılar bunu önceden hesaba katarak ya daha yüksek getiri ister ya da yatırım yapmaz. Wallsten'in bulgusu, bağımsız bir düzenleyiciyle birlikte yapılan özelleştirmenin daha iyi performansla ilişkili olduğunu gösterir. Bir orta yol, dağıtımsal hedefleri ve genel ilkeleri seçilmiş hükümetin yasayla belirlemesi, fiyatların bu ilkelere göre hesaplanmasını ise bağımsız ve kararları yargı denetimine açık bir kuruma bırakmaktır.

İleri okuma

• Stephen C. Littlechild (1983). Regulation of British Telecommunications' Profitability. Department of Industry, Londra. RPI eksi X kuralının kaynağı.
• Harvey Averch, Leland L. Johnson (1962). «Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint». American Economic Review 52(5). Getiri oranı düzenlemesinin sermaye yanlılığı.
• Andrei Shleifer (1985). «A Theory of Yardstick Competition». RAND Journal of Economics 16(3). Birbirine kıyaslanan tekeller.
• Sumit Agarwal, David Lucca, Amit Seru, Francesco Trebbi (2014). «Inconsistent Regulators: Evidence from Banking». Quarterly Journal of Economics 129(2). Aynı kuralları farklı uygulayan düzenleyiciler.

Sonraki derse köprü

Littlechild'ın raporu, düzenlemeyi rekabet gelene kadar kaleyi tutmanın bir aracı olarak görüyordu; Wallsten'in verisinde de telekomünikasyon performansındaki artışları en çok, yerleşik şirkete ait olmayan mobil operatörlerin girişi açıklıyordu. Tekel sorununu sonunda çözen, çoğu zaman bir düzenleyici kararı değil, eski şebekeyi atlayan yeni bir teknoloji oldu. Bu gözlem, hukuk ve ekonomi dizisini kapatıp daha geniş bir soruya açılıyor: yeni ürünler ve yöntemler nereden gelir ve neden uzun dönemde yaşam standartlarını makine ve bina biriktirmekten daha fazla yükseltir? Sıradaki ders, inovasyonun büyümenin motoru olarak görülmesinin gerekçelerini, fikirlerin birikimini ve yeni teknolojilerin eskilerinin yerini almasının bedelini ele alıyor.