Mali kurallar ve yerel yönetimler

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Kaçış maddesini, harcama kuralını, ademi merkeziyet teoremini, ayakla oy vermeyi, yumuşak bütçe kısıtını ve sinek kâğıdı etkisini tanımlar.
• Anlama — Mali kuralların güvenilirlik ile esneklik arasında nasıl bir denge kurmaya çalıştığını ve kamu hizmetlerinin merkezî ya da yerel yönetimler arasında nasıl paylaştırılması gerektiğini açıklar.
• Uygulama — Konjonktüre göre ayarlanan bir harcama tavanını hesaplar, tek tip merkezî hizmetin yerel tercihlerden sapmasının yol açtığı kaybı bulur ve kurtarılma beklentisinin yerel borçlanma kararını nasıl değiştirdiğini gösterir.
• Değerlendirme — İsviçre'nin borç freni, İtalyan belediyelerindeki kural gevşemesi ve merkezî transferlerin yerel harcamaya etkisine dair kanıtları kullanarak, mali kuralların ve yerel yönetim finansmanının tasarımını tartışır.

Sezgi

Açılış

Bir ülkenin maliye bakanı, her yıl bütçe açığını kapatacağına söz veriyor. Ama her yıl bir gerekçe çıkıyor: bir seçim yaklaşıyor, bir afet oluyor, bir sektör zor durumda. Söz her yıl bir sonraki yıla erteleniyor ve borç birikiyor. Piyasalar ve vatandaşlar, bakanın sözlerine giderek daha az inanıyor. Ya bakan, açığa kendi elini bağlayan bir kural koyarsa? Ve bu kural, gerçek bir afette de elini bağlarsa ne olur?

Aynı ülkede belediyeler de kendi bütçelerini yapıyor. Bir belediye, merkezî yönetimin zor duruma düştüğünde yardıma geleceğini biliyorsa, borçlanırken ne kadar temkinli davranır? Bir kent, kendi sakinlerinin tercihlerine uygun hizmetleri merkezden daha iyi mi sunar? Kamu ekonomisi kursunun bu son dersi, iki soruyu birlikte ele alıyor: devletin kendi eline nasıl kural koyduğunu ve yetkilerin merkez ile yerel yönetimler arasında nasıl paylaşıldığını.

Hikâye — Halkın onayladığı fren

1990'larda İsviçre federal hükümetinin borcu hızla arttı. Ülke, düşük büyüme ve artan harcamalar arasında sıkışmıştı; açıklar yıldan yıla birikiyordu. Hükümet ve meclis, bu gidişi durdurmak için kendi bütçe yetkisini sınırlayacak bir anayasa değişikliği hazırladı. İsviçre'nin doğrudan demokrasi geleneğine uygun olarak, değişiklik halkoyuna sunuldu. 2 Aralık 2001'deki halkoylamasında seçmenlerin yüzde 85'i borç frenini onayladı.

Kuralın mantığı basitti: federal hükümet, bir yıl içinde, ekonominin konjonktür dalgalanmalarından arındırılmış gelirinden fazlasını harcayamazdı. Ekonomi durgunluktayken gelirler geçici olarak düştüğü için hükümet sınırlı bir açık verebilir, ekonomi canlıyken fazla vermek zorunda kalırdı. Tahmin hataları ve tavanın aşılması bir denkleştirme hesabına yazılıyor, bu hesaptaki açık sonraki yıllarda kapatılmak zorundaydı. Ağır bir durgunluk ya da doğal afet gibi olağanüstü durumlarda meclis, iki kanadında da nitelikli çoğunlukla ek harcamaya izin verebilirdi.

Kural ilk kez 2003 bütçesinde uygulandı. İsviçre federal maliye idaresinin değerlendirmesine göre, 2022 dışında 2006'dan bu yana federal bütçe yapısal açık vermedi ve federal borcun milli gelire oranı 2003'teki yüzde 25,3'ten 2019'da yüzde 13,5'e indi. İdare, bu düşüşte kuralın yanı sıra güçlü büyümenin ve artan gelirlerin de payı olduğunu kabul ediyor. Salgın döneminde olağanüstü harcamalar borç oranını yeniden yükseltti; kural esnedi, ama kırılmadı.

Kavram

Önceki derslerde mali kuralın, açığa, borca ya da harcamaya sayısal bir sınır koyduğunu görmüştük. Her kuralın karşılaştığı ilk soru, beklenmedik durumlarda ne olacağıdır.

Mali kuralların farklı türleri, farklı sorunlara karşı tasarlanır. İsviçre'nin kuralı gibi bazı kurallar, doğrudan harcamayı hedef alır.

Mali kuralların yanı sıra, bir ülkenin kamu maliyesini biçimlendiren ikinci büyük soru, yetkilerin hangi yönetim düzeyinde toplanacağıdır. Wallace Oates 1972'de bu soruya iktisadi bir cevap verdi.

Yerel yönetimler farklı hizmet ve vergi bileşimleri sunduğunda, insanlar bu bileşimler arasında seçim yapabilir. Charles Tiebout 1956'da bu seçimi bir tür piyasa olarak gördü.

Yerel yönetimlerin mali disiplini, merkezin onlara nasıl davrandığına bağlıdır. János Kornai, bu ilişkinin kritik bir özelliğini sosyalist ekonomilerdeki işletmeler için tanımlamıştı; kavram sonra yerel yönetimlere de uygulandı.

Yerel yönetimlerin gelirlerinin önemli bir kısmı çoğu zaman merkezî yönetimden gelen transferlerdir. Bu transferlerin nasıl harcandığı, kuramın öngörüsünden belirgin biçimde sapar.

Veri ve kanıt

Bu bulgu, mali kuralların gerçekten davranışı değiştirdiğini ve kaldırıldıklarında disiplinin hızla gevşediğini gösterdi. Etkinin hangi belediyelerde büyük olduğu da kamu seçimi dersindeki teşviklerle uyumludur. Yeniden seçilmek isteyen başkanlar, vergileri düşürmek için açık vermeye daha isteklidir; parti sayısı fazla olan meclislerde ortak havuz sorunu büyüktür; yaşlı seçmenler, borcun gelecekteki maliyetine daha az ağırlık verebilir. Kural, bu teşviklerin sonuçlarını sınırlayan bir çerçeve işlevi görüyordu.

Sinek kâğıdı etkisi, yerel yönetimlerin yalnızca vatandaşlarının tercihlerini yansıtan araçlar olmadığını düşündürür. Önceki derslerde gördüğümüz bütçe büyüten bürokrasi ve rasyonel cehalet, bu anomaliyi açıklayabilecek mekanizmalardır: seçmenler transfer tutarını tam bilmez ve yerel yönetimler, gelen parayı vergi indirimi yerine harcamaya yönlendirme eğilimindedir. Bazı açıklamalar da ölçüm sorunlarına ve transferlerin tasarımına dikkat çeker. Her durumda, merkezî transferlerin yerel harcamayı nasıl etkileyeceğini tahmin ederken kuramın basit öngörüsüne güvenmemek gerekir.

Neden önemli?

Mali kurallar, bir hükümetin bugünkü seçmenlere verdiği sözler ile gelecek kuşaklara bıraktığı borç arasındaki dengeyi korumanın araçlarıdır. İyi tasarlanmış bir kural, borç oranını istikrara kavuşturabilir, faiz maliyetlerini düşürebilir ve krizlerde mali alanı koruyabilir. Kötü tasarlanmış bir kural ise ya gerçek krizlerde gereksiz kemer sıkmaya yol açar ya da yaratıcı muhasebeyle delinerek güvenilirliğini yitirir. Yerel yönetimlerin finansmanı ise, vatandaşların gündelik hayatına en yakın hizmetlerin, yani suyun, ulaşımın, parkların ve çöp toplamanın kalitesini belirler.

Türkiye'de belediyelerin gelirleri, emlak vergisi gibi kendi topladıkları gelirlerin yanında, büyük ölçüde genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları paylara dayanır. Bu yapı, sinek kâğıdı etkisinin ve yumuşak bütçe kısıtının Türkiye için de önemli olduğunu düşündürür: yerel yönetimlerin kendi vergi tabanları sınırlıyken, harcamalarının önemli bir kısmı merkezin transferleriyle finanse edilir. Belediyelerin borçlarının yapılandırılması ve kamu kurumlarına olan borçlarının zaman zaman yeniden düzenlenmesi ise, kurtarılma beklentisinin yerel mali disiplini nasıl etkileyebileceği sorusunu gündeme getirir.

Model

Kural türleri ve ödünleşimleri

Mali kurallar, bağladıkları büyüklüğe göre dört grupta toplanır. Borç kuralları, borcun milli gelire oranına bir tavan koyar; nihai hedefe doğrudan bağlıdır, ama borç oranı hükümetin kontrolü dışındaki faiz ve büyümeden de etkilendiği için kısa dönemde yönlendirilmesi zordur. Açık kuralları, bütçe açığını sınırlar; ama sabit bir açık sınırı, durgunlukta gelirler düşerken harcamaları kısmayı gerektirerek konjonktürü derinleştirebilir.

Harcama kuralları, hükümetin doğrudan kontrol ettiği bir büyüklüğü sınırladığı için izlenmesi kolaydır ve durgunlukta gelir düşüşünün yol açtığı açıklara izin verir. Gelir kuralları ise daha seyrektir ve genellikle beklenmedik gelir fazlalarının nasıl kullanılacağını belirler. Pek çok ülke, bu kuralları birleştirir: uzun dönemli bir borç çapası ile yıllık uygulamayı yönlendiren bir harcama kuralı gibi.

Çözümlü örnek — Konjonktüre göre ayarlanan tavan

İsviçre'nin kuralını basit bir formülle gösterelim. Bir yıldaki harcama tavanı, o yılın tahmini geliri ile bir konjonktür katsayısının çarpımıdır. Katsayı, potansiyel üretimin gerçekleşen üretime oranıdır. Ekonomi potansiyelinde çalışıyorsa katsayı 1'dir ve harcama tavanı gelire eşittir; bütçe dengededir.

Tahmini gelir 100 milyar lira olsun. Ekonomi bir durgunlukta ve üretim potansiyelinin yüzde 2 altındaysa, katsayı yaklaşık 1,02'dir ve tavan 102 milyar liraya çıkar; hükümet 2 milyar liralık bir açık verebilir. Ekonomi canlı ve üretim potansiyelinin yüzde 2 üstündeyse, katsayı yaklaşık 0,98'dir ve tavan 98 milyar liraya iner; hükümet 2 milyar liralık bir fazla vermek zorundadır. Konjonktür boyunca açıklar ve fazlalar birbirini dengeler ve yapısal olarak bütçe denk kalır.

Kuralın zayıf noktaları

Konjonktüre göre ayarlanan kuralların en büyük zorluğu, potansiyel üretimin gözlenemez olmasıdır. Potansiyel üretim tahmini yanlışsa, hükümet yapısal bir açığı konjonktürel sanabilir ve kural farkında olmadan delinir. İsviçre'deki denkleştirme hesabı, bu tür hataların birikmesini önlemek için tasarlanmıştır: tahmin hatalarından doğan aşımlar hesaba yazılır ve sonraki yıllarda kapatılır.

Kuralların bir başka zayıf noktası, yaratıcı muhasebedir. Harcamalar bütçe dışı fonlara, kamu şirketlerine ya da kamu-özel işbirliği garantilerine kaydırılırsa, kural kâğıt üstünde uygulanırken gerçek yükümlülükler büyüyebilir. Önceki derste gördüğümüz bütçe dışı yükümlülükler sorunu, mali kuralların etkinliğini doğrudan tehdit eder. Bu yüzden iyi bir kural, geniş bir kapsam tanımı ve bağımsız bir izleme kurumuyla birlikte tasarlanmalıdır.

Kaçış maddesinin mantığı

Bir kural hiç kaçış maddesi içermezse, ağır bir durgunlukta ya da afette hükümeti ekonomiye zarar verecek kesintiler yapmaya zorlar. Böyle bir durumda hükümetler çoğu zaman kuralı tamamen askıya alır ve kuralın güvenilirliği bir daha geri gelmeyebilir. Kaçış maddesi bu yüzden kuralın bir parçasıdır: gerçek şoklarda esneklik tanıyarak kuralın kırılmasını önler.

Ama kaçış maddesinin koşulları gevşekse, her yıl bir olağanüstü durum bulunabilir. İyi tasarlanmış kaçış maddeleri, olağanüstü durumu dar tanımlar, meclisin nitelikli çoğunluğunu gerektirir, esnetmenin süresini sınırlar ve sonraki yıllarda bir telafi yolu belirler. İsviçre'de de olağanüstü harcamaların sonraki yıllarda dengelenmesini öngören ek kurallar bulunur.

Çözümlü örnek — Tek tip hizmetin bedeli

İki kentin sakinleri parklara farklı değer versin. A kentinde bir birim park hizmetinin marjinal yararı 100 − Q, B kentinde 60 − Q; iki kentte de marjinal maliyet 40 lira olsun. Her kent kendi tercihine göre karar verirse, A kenti 100 − Q = 40 eşitliğinden 60 birim, B kenti 60 − Q = 40 eşitliğinden 20 birim park hizmeti sunar.

Merkezî yönetim iki kente tek tip bir hizmet sunsun ve iki kentin tercihlerinin ortalamasına göre her birine 40 birim versin. A kenti etkin düzeyinin 20 birim altında kalır; kayıp, tabanı 20 ve yüksekliği 20 olan üçgenin alanı, yani 200 liradır. B kenti etkin düzeyinin 20 birim üstündedir; kayıp yine 200 liradır. Tek tip hizmet, toplam 400 liralık bir kayıp yaratır. Oates'un ademi merkeziyet teoremi, bu kaybın kaynağını gösterir: yerel tercihler farklıysa, tek tip hizmet herkesi kendi tercihinden uzaklaştırır.

Taşan yararlar

Ademi merkeziyetin sınırı, yararların sınırları aştığı durumlardır. A kentindeki bir hava kirliliği önleme yatırımı, rüzgâr yönündeki B kentinin havasını da temizlesin. A kenti yalnızca kendi sakinlerinin yararını hesaba katarsa, bu yatırımı etkin düzeyin altında yapar; B kentine taşan yarar, dışsallıklar dersinde gördüğümüz gibi bir pozitif dışsallıktır.

Bu durumda iki çözüm vardır. Hizmet, yararların tamamını kapsayan daha üst bir yönetim düzeyine verilebilir; bölgesel ya da ulusal düzeyde sunulabilir. Ya da merkez, A kentinin bu yatırımı için eşleştirmeli bir transfer verebilir: A kentinin harcamasına, taşan yararın payı kadar bir oranla ortak olarak yatırımın A kenti için fiyatını düşürür. Eşleştirmeli transfer, bir tür Pigou sübvansiyonu gibi çalışır ve taşan yararı içselleştirir.

Çözümlü örnek — Eşleştirme oranı

A kentindeki kirlilik önleme yatırımının kendi sakinlerine marjinal yararı 80 − Q olsun ve her birim, rüzgâr yönündeki B kentine ayrıca 20 liralık yarar sağlasın. Yatırımın marjinal maliyeti 60 liradır. A kenti yalnızca kendi yararına bakarsa, 80 − Q = 60 eşitliğinden 20 birim yatırım yapar. Toplumun bütünü için marjinal yarar 100 − Q'dur ve etkin yatırım 100 − Q = 60 eşitliğinden 40 birimdir.

Merkez, A kentinin harcadığı her liranın üçte birini karşılasın. A kentinin kendi cebinden ödediği maliyet birim başına 40 liraya iner ve kent 80 − Q = 40 eşitliğinden 40 birim yatırım yapar. Merkezin katkısı, taşan 20 liralık yarara eşit olacak biçimde ayarlandığında kentin kararı etkin düzeye ulaşır. Eşleştirme oranı, taşan yararın maliyete oranı olarak belirlenir.

Ayakla oy vermenin koşulları

Tiebout'un modelinde, çok sayıda yerel yönetim farklı hizmet ve vergi bileşimleri sunar ve insanlar taşınma maliyeti olmadan bunlar arasında seçim yapar. Bu durumda her yerel yönetim, kendi tercihlerine uygun sakinleri çeker ve yerel kamu malları, bir piyasadaki özel mallara benzer bir etkinlikle sağlanır. İnsanların tercihlerini açığa vurma sorunu, taşınma kararıyla çözülmüş olur.

Gerçekte taşınmanın maliyetleri yüksektir: iş, aile, okul ve konut bağları insanları bir yere bağlar. Ayakla oy verme daha çok varlıklı haneler için bir seçenektir ve bu, kentlerin gelir gruplarına göre ayrışmasına yol açabilir. Vergi kapitalizasyonu dersinde gördüğümüz gibi, iyi hizmetler konut fiyatlarına yansır; iyi okulların çevresindeki evler pahalanır ve bu hizmetler, onlara en çok ihtiyacı olanlar için erişilmez hâle gelebilir.

Çözümlü örnek — Kurtarılma beklentisi

Bir belediye, 100 milyon liraya mal olacak ve sakinlerine 80 milyon liralık yarar sağlayacak bir proje düşünüyor olsun. Proje toplum için zararlıdır; maliyeti yararından büyüktür. Belediye maliyetin tamamını kendisi ödeyecekse, projeyi yapmaz.

Şimdi belediye, borçlanarak projeyi yapar ve borcu ödeyemediğinde merkezin yarı olasılıkla borcu üstleneceğini beklesin. Belediyenin beklenen maliyeti 100 milyon değil, 50 milyon liradır. 80 milyon liralık yarar bu beklenen maliyetten büyük olduğu için belediye projeyi yapar. Kurtarılma beklentisi, toplum için zararlı bir projeyi belediye için kârlı hâle getirmiştir. Merkez kurtarmama sözünü inandırıcı biçimde verebilseydi, belediye bu projeye girişmezdi. Yumuşak bütçe kısıtı, bir ahlaki tehlike sorunudur ve sonunda maliyeti bütün ülkenin vergi mükellefleri öder.

Kurtarmamanın inandırıcılığı

Yumuşak bütçe kısıtının ilacı, merkezin kurtarmama sözünü inandırıcı kılmaktır. Ama bu söz, verildiği anda değil, bir yerel yönetim gerçekten zor duruma düştüğünde sınanır. O anda kurtarmamak, o yerel yönetimin sakinleri için hizmetlerin durması, çalışanların maaş alamaması ve yerel bankaların zarar etmesi demektir. Merkez, bu maliyetleri göze alamayacağı için kurtarmaya meyleder; yerel yönetimler de bunu bildikleri için temkinsiz borçlanır.

Tarihte bu döngünün kırıldığı örnekler vardır. 1840'larda borçlarını ödeyemeyen birkaç ABD eyaleti, federal hükümetten yardım istedi, ama federal hükümet borçları üstlenmeyi reddetti. Bunun ardından eyaletlerin çoğu anayasalarına borçlanmayı sınırlayan hükümler ekledi. Kurtarmama kararının o anki bedeli yüksekti, ama sonraki kuşaklar için eyaletlerin mali disiplinini güçlendiren bir işaret oldu. Bu örnek, yumuşak bütçe kısıtının teknik bir sorun olduğu kadar, bir güvenilirlik ve itibar sorunu da olduğunu gösterir.

Bağımsız mali konseyler

Pek çok ülke, mali kuralların uygulanmasını izlemek için bağımsız mali konseyler kurdu. Bu kurumlar, hükümetin makroekonomik tahminlerini ve bütçe hesaplarını bağımsız olarak değerlendirir, kurallara uyulup uyulmadığını raporlar ve bütçe dışı yükümlülükleri görünür kılar. Merkez bankası bağımsızlığı dersinde gördüğümüz mantığa benzer biçimde, kısa dönemli siyasal baskılardan uzak bir kurum, kuralların güvenilirliğini artırabilir.

Mali konseylerin bir yaptırım gücü genellikle yoktur; etkileri, kamuoyunu ve meclisi bilgilendirme kapasitelerine dayanır. Bu yüzden başarıları, bağımsızlıklarının yasal güvencesine, kaynaklarına, verilere erişimlerine ve raporlarının kamuoyunda ne ölçüde dikkate alındığına bağlıdır. Rasyonel cehalet dersinde gördüğümüz gibi, seçmenlerin bütçe ayrıntılarını izleme teşviki zayıftır; güvenilir bir bağımsız kurum, bu bilgi açığını kapatmaya yardım eder.

Kurallar ve seçim döngüsü

Grembi ve arkadaşlarının bulgusu, kuralların etkisinin yeniden seçilebilen belediye başkanlarında daha büyük olduğunu gösteriyordu. Bu, kuralların özellikle politik konjonktür döngüsüne karşı işlediğini düşündürür: seçim öncesinde vergileri düşürme ve harcamaları artırma eğilimi, kural varken sınırlanır. Kural gevşetildiğinde ise bu eğilim hemen yüzeye çıkar.

Aynı mantık, kuralların neden seçim yıllarında en çok zorlandığını da açıklar. Hükümetler kaçış maddelerine en çok seçim öncesinde başvurmak ister ve kuralların delinmesi çoğu zaman bu dönemlere denk gelir. Bu yüzden iyi tasarlanmış kurallar, kaçış kararını hükümetin tek başına veremeyeceği biçimde, meclisin nitelikli çoğunluğuna ya da bağımsız bir kurumun görüşüne bağlar.

Transferlerin tasarımı

Merkezden yerel yönetimlere yapılan transferler farklı amaçlara hizmet eder. Eşitleme transferleri, vergi tabanı zayıf bölgelerin de temel hizmetleri sunabilmesini sağlar; eşleştirmeli transferler, taşan yararları içselleştirir; koşullu transferler, belirli hizmetlerin ulusal standartlarda sunulmasını güvenceye alır. Her transfer türü, yerel yönetimlerin davranışını farklı biçimde etkiler.

Transferlerin tasarımında iki risk öne çıkar. Birincisi, sinek kâğıdı etkisi: transferler, vatandaşların istediğinden daha büyük bir yerel kamu sektörüne yol açabilir. İkincisi, yumuşak bütçe kısıtı: transferler yerel yönetimlerin mali durumuna göre artırılıyorsa, açık veren yönetimler ödüllendirilmiş olur. Bu yüzden iyi transfer sistemleri, formüle dayalı, öngörülebilir ve yerel yönetimlerin kendi mali kararlarından bağımsız olacak biçimde tasarlanır.

Modelin sınırları

Buradaki hesaplar, mali kuralların ve yerel yönetimlerin davranışını basit teşviklerle açıkladı. Gerçekte kuralların etkinliği, siyasal kültüre, kurumların bağımsızlığına ve kurala uymayanlara uygulanan yaptırımların inandırıcılığına bağlıdır. Aynı kural, bir ülkede disiplin sağlarken başka bir ülkede kâğıt üstünde kalabilir. İsviçre'nin deneyiminde halkoyuyla verilen onay, kuralın meşruiyetini güçlendiren bir etkendi.

Ademi merkeziyet modelleri de yerel yönetimlerin kapasitesini ve hesap verebilirliğini veri olarak aldı. Oysa yerel yönetimlerin teknik kapasitesi, yerel seçkinlerin etkisi ve yerel basının denetim gücü ülkeden ülkeye ve bölgeden bölgeye çok değişir. Yetkilerin yerel düzeye devri, bu koşullar sağlanmadığında hizmetlerin kalitesini düşürebilir ve bölgeler arası eşitsizlikleri artırabilir.

Uygulama

Özet kartı

1. Mali kurallar borç, açık, harcama ya da gelir üzerine sayısal sınırlar koyar; konjonktüre göre ayarlanan harcama kuralları durgunlukta sınırlı açığa, canlanmada fazlaya izin verir. Kaçış maddeleri gerçek krizlerde esneklik sağlar, ama koşulları gevşek tanımlanırsa kuralın güvenilirliğini zayıflatır.
2. İsviçre'nin borç freni 2 Aralık 2001'de seçmenlerin yüzde 85'inin onayıyla kabul edildi ve ilk kez 2003 bütçesinde uygulandı; 2022 dışında 2006'dan beri federal bütçe yapısal açık vermedi ve federal borç oranı 2003'teki yüzde 25,3'ten 2019'da yüzde 13,5'e indi.
3. Grembi ve arkadaşları, İtalya'da 2001'de nüfusu 5 binin altındaki belediyeler için mali kuralların gevşetilmesinin açıkları artırıp vergileri düşürdüğünü buldu; etki, yeniden seçilebilen başkanlarda, çok partili meclislerde ve yaşlı seçmenli belediyelerde daha büyüktü.
4. Oates'un ademi merkeziyet teoremine göre yerel tercihler farklıysa yerel sunum tek tip merkezî sunumdan daha etkindir; iki kentli örnekte tek tip hizmet 400 liralık kayıp yarattı. Yararlar sınırları aşarsa eşleştirmeli transferler ya da üst düzey sunum gerekir; Tiebout'un ayakla oy verme mekanizması taşınma maliyetleriyle sınırlıdır.
5. Yumuşak bütçe kısıtında kurtarılma beklentisi, toplum için zararlı projeleri yerel yönetim için kârlı hâle getirir. Hines ve Thaler'in derlediği sinek kâğıdı etkisine göre merkezî transferler, aynı tutardaki yerel gelirden çok daha fazla kamu harcaması olarak kalır.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Harcama kuralını ve kaçış maddesini tanımla. Bir kuralın kaçış maddesi hiç olmazsa ya da çok gevşek olursa ne olur?
2. (Çıktı 2) Ademi merkeziyet teoremi, hangi hizmetlerin yerel, hangilerinin merkezî yönetim tarafından sunulması gerektiği hakkında ne söyler? Bir örnekle açıkla.
3. (Çıktı 3) Tahmini gelir 200 milyar liradır. Üretim potansiyelinin yüzde 3 altındaysa ve konjonktür katsayısı potansiyel üretimin gerçekleşen üretime oranı olarak hesaplanıyorsa, harcama tavanını ve izin verilen açığı yaklaşık olarak bul. Üretim potansiyelin yüzde 3 üstündeyse ne olur?
4. (Çıktı 3) İki kentte bir hizmetin marjinal yararı A'da 90 − Q, B'de 50 − Q, marjinal maliyet 30 liradır. Her kentin etkin miktarını bul. Merkez iki kente de 40 birim verirse toplam kayıp ne olur?
5. (Çıktı 3) Bir belediye, 60 milyon liraya mal olacak ve 45 milyon liralık yarar sağlayacak bir projeyi değerlendiriyor. Merkezin borcu üstlenme olasılığı yüzde 30 ise belediye projeyi yapar mı? Olasılık yüzde 40 olursa ne olur?
6. (Çıktı 4) Bir milletvekili, «Mali kurallar demokratik olarak seçilmiş hükümetlerin elini bağlar ve krizlerde zarar verir; bu yüzden anayasaya böyle kurallar konmamalıdır» diyor. İsviçre deneyimini, Grembi ve arkadaşlarının bulgusunu, kaçış maddelerinin rolünü ve kamu seçimi dersindeki teşvikleri ışığında görüşü sına: nerede isabetli, nerede eksik?

Cevaplar

1. Harcama kuralı, kamu harcamalarının düzeyine ya da artış hızına sayısal bir sınır koyan mali kuraldır. Kaçış maddesi, önceden tanımlanmış olağanüstü durumlarda kuralın geçici olarak esnetilmesine izin veren hükümdür. Kaçış maddesi hiç olmazsa, ağır bir durgunlukta ya da afette kural hükümeti ekonomiye zarar verecek kesintilere zorlar ve hükümetler çoğu zaman kuralı tamamen askıya alır; kural güvenilirliğini yitirir. Kaçış maddesi çok gevşekse, her yıl bir olağanüstü durum bulunabilir ve kural fiilen işlemez hâle gelir.
2. Ademi merkeziyet teoremine göre, yararları yerel olarak sınırlı ve yerel tercihlerin farklı olduğu hizmetler yerel yönetimlerce sunulmalıdır, çünkü tek tip merkezî sunum herkesi kendi tercihinden uzaklaştırır. Parklar, sokak aydınlatması ve çöp toplama böyle hizmetlerdir. Yararları bütün ülkeye yayılan hizmetler, örneğin savunma, para politikası ve gelir dağılımını düzeltmeye yönelik yardımlar ise merkezî yönetimce sunulmalıdır; bu hizmetleri yerel yönetimlere bırakmak bedavacılığa ya da yoksulların ve zenginlerin farklı yerlere göç etmesine yol açabilir.
3. Üretim potansiyelinin yüzde 3 altındaysa katsayı yaklaşık 1,03'tür ve harcama tavanı 200 çarpı 1,03, yani yaklaşık 206 milyar liradır; izin verilen açık yaklaşık 6 milyar liradır. Üretim potansiyelin yüzde 3 üstündeyse katsayı yaklaşık 0,97'dir; tavan yaklaşık 194 milyar liradır ve hükümet yaklaşık 6 milyar liralık bir fazla vermek zorundadır.
4. A kentinin etkin miktarı 90 − Q = 30 eşitliğinden 60 birim, B kentininki 50 − Q = 30 eşitliğinden 20 birimdir. Merkez iki kente de 40 birim verirse, A kenti etkin düzeyinin 20 birim altında kalır ve kaybı, tabanı 20 ve yüksekliği 20 olan üçgenin alanı, yani 200 liradır. B kenti etkin düzeyinin 20 birim üstündedir ve kaybı yine 200 liradır. Toplam kayıp 400 liradır.
5. Merkezin borcu üstlenme olasılığı yüzde 30 ise belediyenin beklenen maliyeti 60 milyonun yüzde 70'i, yani 42 milyon liradır. 45 milyon liralık yarar bu maliyetten büyük olduğu için belediye projeyi yapar, oysa proje toplum için 15 milyon liralık bir kayıptır. Olasılık yüzde 40 olursa beklenen maliyet 36 milyon liraya düşer ve belediye projeyi daha da kolaylıkla yapar. Kurtarılma beklentisi ne kadar büyükse, zararlı projeler o kadar cazip hâle gelir.
6. Milletvekilinin görüşünün güçlü yanı, kuralların gerçekten seçilmiş hükümetlerin takdir yetkisini sınırlaması ve kötü tasarlanmış kuralların krizlerde gereksiz kemer sıkmaya yol açabilmesidir. Ama görüş, kuralların neden var olduğunu göz ardı ediyor. Kamu seçimi dersinde gördüğümüz gibi, seçim döngüleri, ortak havuz sorunu ve kısa vadeli teşvikler, hükümetleri geleceğin pahasına bugün harcamaya iter. Grembi ve arkadaşlarının bulgusu, kurallar gevşetildiğinde yerel yönetimlerin açıklarını hızla artırdığını gösteriyor. İsviçre deneyimi ise konjonktüre göre ayarlanan bir kuralın ve iyi tanımlanmış bir kaçış maddesinin, krizlerde esneklik sağlarken borcu uzun dönemde düşürebildiğini gösteriyor; üstelik İsviçre'de kural seçmenlerin yüzde 85'inin onayıyla konmuştu. Asıl soru kural olup olmaması değil, kuralın nasıl tasarlandığıdır.

İleri okuma

• Wallace E. Oates (1972). Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich. Ademi merkeziyet teoreminin klasik kaynağı.
• Charles M. Tiebout (1956). «A Pure Theory of Local Expenditures». Journal of Political Economy 64(5). Ayakla oy verme ve yerel kamu malları.
• Veronica Grembi, Tommaso Nannicini, Ugo Troiano (2016). «Do Fiscal Rules Matter?». American Economic Journal: Applied Economics 8(3). Mali kuralların yerel yönetimlerin davranışına etkisi.
• James R. Hines, Richard H. Thaler (1995). «Anomalies: The Flypaper Effect». Journal of Economic Perspectives 9(4). Merkezî transferlerin yerel harcamaya etkisi.

Sonraki derse köprü

Burada kamu ekonomisi kursunu tamamladık. Piyasa başarısızlıklarından başlayarak kamu mallarına ve dışsallıkların düzeltilmesine, vergi türlerinden verginin yükünün dağılımına ve optimal vergilendirmeye, sosyal güvenlikten sosyal yardımlara, kamu seçimi teorisinden bütçe sürecine ve mali kurallara uzandık. Her adımda devletin neyi neden yaptığını, bunu yaparken hangi teşviklerle karşılaştığını ve kurumların bu teşvikleri hangi yöne çektiğini sorduk. Bir sonraki kurs, kalkınma ekonomisi, bu soruları dünyanın en yoksul ülkelerine taşıyor ve ilk dersinde şunu soruyor: dünyada neden bazı ülkeler zengin, bazıları yoksul? Aradaki farklar ne kadar büyük ve zamanla nasıl değişti?