Bütçe süreci

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Bütçe döngüsünü, ortak havuz sorununu, yukarıdan aşağı bütçelemeyi, orta vadeli harcama çerçevesini, performans esaslı bütçelemeyi ve katılımcı bütçeyi tanımlar.
• Anlama — Bir bütçenin hazırlanma, onaylanma, uygulanma ve denetlenme kurallarının, kamu seçimi dersinde gördüğümüz teşvik sorunlarını nasıl büyütüp nasıl sınırlayabildiğini açıklar.
• Uygulama — Ortak havuz sorununda her bölgenin talep ettiği harcamayı etkin düzeyle karşılaştırır, yol açılan kaybı hesaplar ve Türkiye'nin bütçe takvimindeki aşamaları sıralar.
• Değerlendirme — Brezilya'daki katılımcı bütçe deneyimi ile ABD eyaletlerinin bütçe kurumlarına dair kanıtları kullanarak, bütçe sürecinin tasarımındaki seçeneklerin yararlarını ve risklerini karşılaştırır.

Sezgi

Açılış

Bir ailenin aylık bütçesini düşünelim. Anne, baba ve iki genç çocuk ortak bir hesaptan harcama yapıyor ve her biri kendi ihtiyacı için para istiyor. Çocuklardan biri yeni bir telefon, öbürü bir kursa kaydolmak istiyor; baba arabayı yenilemek, anne evi boyatmak istiyor. Herkes kendi isteğini savunurken, toplamın aile gelirini aşıp aşmadığını dert eden pek kimse yoktur. Bütçeyi kim hazırlıyor, kim onaylıyor ve harcamaları kim izliyor? Cevaplar, ailenin ay sonunu borçsuz getirip getiremeyeceğini belirler.

Bir devletin bütçesi, bu sorunun çok büyük ve çok daha karmaşık bir biçimidir. Yüzlerce kurum, binlerce program ve milyonlarca yurttaş, aynı ortak hesaptan pay ister. Önceki derste, oy ticaretinin ve bürokrasinin harcamaları nasıl şişirebileceğini gördük. Bu ders, bütçenin nasıl hazırlandığını ve bütçe sürecinin kurallarının bu teşvikleri nasıl sınırlayabildiğini inceliyor.

Hikâye — Mahallenin bütçesi

1980'lerin sonunda Brezilya, askerî yönetimden demokrasiye geçerken, belediyelere geniş yetki ve kaynak devretti. Belediyeler temel hizmetlerin sunumunda sorumluluk üstlendi ve kendi mali işlerini yönetmekte daha özgür hâle geldi. Bu ortamda İşçi Partisi'nden seçilen bazı belediye başkanları, bütçe kararlarına vatandaşları doğrudan katan bir yöntem denedi. Güneydeki Porto Alegre kenti, bu modelin simgesi oldu.

Yöntemde vatandaşlar, her yıl mahalle toplantılarında bir araya gelip belediyenin yatırım önceliklerini tartışıyor, temsilciler seçiyor ve bu temsilciler, belediye yetkilileriyle birlikte yatırımların sıralamasını belirliyordu. Uygulamanın ayrıntıları kentten kente değişiyordu, ama temel fikir aynıydı: harcamanın nereye gideceğine, o hizmeti kullanacak olanlar da karar vermeliydi. Katılımcı bütçeyi benimseyen belediyelerin sayısı hızla arttı: 1989–1992 döneminde 12 iken, 2001–2004 döneminde 169'a ulaştı. 2000'de bu belediyeler, Brezilya'nın 175 milyonluk nüfusunun yaklaşık yüzde 27'sini barındırıyordu.

Sónia Gonçalves, bu yayılmanın sonuçlarını 1990–2004 dönemi verileriyle inceledi. Katılımcı bütçe uygulayan belediyelerin, harcamalarını halkın tercihlerine daha yakın biçimde dağıttığını buldu. Mahalle toplantılarında en çok istenen şey, su, kanalizasyon, drenaj ve çöp toplama gibi temel altyapıydı. Bu belediyeler bütçelerinin daha büyük bir kısmını sağlık ve sanitasyona ayırdı ve bu değişikliğe bebek ölümlerindeki bir azalma eşlik etti. Bütçenin kimin masasında hazırlandığı, kentin kanalizasyonunu ve bebeklerin hayatını değiştirmişti.

Kavram

Her kamu bütçesi, her yıl tekrarlanan bir süreçten geçer. Bu sürecin aşamaları, kimin ne zaman hangi kararı verdiğini belirler.

Bütçe sürecinin temel sorunu, harcamaların yararının belirli gruplara, maliyetinin ise bütün vergi mükelleflerine dağılmasıdır. Barry Weingast, Kenneth Shepsle ve Christopher Johnsen 1981'de bu sorunun mantığını açıkça ortaya koydu.

Ortak havuz sorununu sınırlamanın bir yolu, kararların sırasını değiştirmektir. Toplam önce belirlenirse, her talep bu toplamla sınırlanır.

Tek bir yılın bütçesi, çok yıllı taahhütlerin gerçek maliyetini göstermeyebilir. Birçok ülkenin bütçeyi birkaç yıllık bir çerçevenin içine yerleştirmesinin nedeni budur.

Geleneksel bütçeler, kurumların neye harcama yapacağını, yani personel, malzeme ve yatırım gibi girdileri gösterir. Harcamanın ne sonuç verdiği bu tablolardan okunamaz; yeni bir bütçeleme anlayışı bu boşluğu doldurmak için doğdu.

Porto Alegre'de denenen yöntem, bütçe kararlarına yasama ve yürütmenin dışından bir aktör ekledi: kullanıcıların kendisi.

Veri ve kanıt

Bu bulgunun kamu seçimi dersiyle bağlantısı açıktır. Rasyonel cehalet ve toplu eylem sorunu, dağınık vatandaş çıkarlarının bütçe kararlarında zayıf kalmasına yol açıyordu. Katılımcı bütçe, vatandaşlara hem bilgi hem de doğrudan söz hakkı vererek bu dengeyi değiştirdi. Yine de sonuçları yorumlarken dikkat gerekir: katılımcı bütçeyi benimseyen belediyeler, özellikle başlangıçta, belirli bir partinin yönetimindeydi ve başka açılardan da farklı olabilirdi. Katılımın etkisi, katılanların kimler olduğuna da bağlıdır; toplantılara en yoksulların değil, en örgütlülerin gelmesi, sonuçları çarpıtabilir.

Poterba'nın bulgusu, bütçe kurallarının yalnızca kâğıt üstünde kalmadığını gösterdi. Aynı ekonomik şokla karşılaşan eyaletler, bütçe kurumlarına göre farklı tepki verdi. Ama bulgu, kurumların tek başına belirleyici olmadığını da hatırlatıyor: siyasal bölünme ve seçim takvimi, uyumun hızını en az kurallar kadar etkiledi. Seçim yıllarında uyumun yavaşlaması, politik konjonktür döngüsünün bütçedeki bir izidir. Bir sonraki ders, bu kuralların tasarımını daha ayrıntılı inceleyecek.

Neden önemli?

Bütçe, bir devletin önceliklerinin en somut ifadesidir. Önceki derslerde tartıştığımız vergilerin, sosyal yardımların ve emeklilik harcamalarının hepsi, sonunda yıllık bütçe kanununda bir satıra dönüşür. Bu satırların nasıl belirlendiği, kamu kaynaklarının ne kadar etkin ve ne kadar hesap verebilir biçimde kullanıldığını belirler. Kötü tasarlanmış bir bütçe süreci, iyi niyetli politikaları bile boşa çıkarabilir.

Türkiye'de merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesi 2003'te kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'yla düzenlenir. Kanun, çok yıllı bütçeleme, stratejik planlama ve performans esaslı program bütçe gibi araçları getirdi. Bu araçların ne ölçüde uygulandığı, ödenek aktarmalarının ve bütçe dışı yükümlülüklerin ne kadar büyüdüğü ve denetim raporlarının ne kadar dikkate alındığı, Türkiye'de kamu maliyesi tartışmalarının merkezindedir.

Model

Çözümlü örnek — Ortak havuzda dört bölge

Bir ülkede dört bölge olsun ve her bölge kendi yol projesinin büyüklüğüne karar verebilsin. Bir bölgenin yol harcamasından elde ettiği marjinal yarar 100 − x, her birim harcamanın marjinal maliyeti ise 60 lira olsun; burada x harcama birimidir. Bir birim daha harcamanın yararı maliyetine denk geldiğinde, yani x = 40'ta, harcama etkindir.

Ama maliyet, bütün bölgelerin ödediği ortak bir vergi havuzundan karşılanıyor. Bir bölge kendi harcamasının maliyetinin yalnızca dörtte birini, yani birim başına 15 lirayı öder. Bu yüzden harcamasını, marjinal yararın 15 liraya eşit olduğu noktaya kadar artırır: 100 − x = 15 eşitliğinden x = 85 bulunur. Her bölge etkin düzeyin iki katından fazla harcama talep eder.

Her bölgenin fazladan yaptığı 45 birimlik harcamada, maliyet yararı aşar. Bir bölgenin yol açtığı kayıp, tabanı 45 ve yüksekliği 60 − 15 = 45 olan üçgenin alanı, yani yaklaşık 1.013 liradır. Dört bölge birlikte yaklaşık 4.050 liralık bir kayıp yaratır. Her bölge kendi açısından akılcı davranmıştır; ama hepsi birlikte kendilerini daha kötü duruma sokmuştur.

1/n yasası

Bu örneğin genel dersi, Weingast, Shepsle ve Johnsen'in adıyla anılan 1/n yasasıdır. Karar verici sayısı n arttıkça, her birinin hissettiği maliyet payı 1/n'ye düşer ve toplam harcama artar. Bölge sayısı sekize çıkarsa, her bölge maliyetin yalnızca sekizde birini, yani birim başına 7,5 lirayı öder ve harcamasını 92,5 birime çıkarır.

Bu yasa yalnızca bölgeler için değil, bakanlıklar, kurumlar ve meclis komisyonları için de geçerlidir. Her bakanlık kendi programının yararlarını tam olarak, maliyetini ise genel bütçenin küçük bir parçası olarak görür. Bir bütçe sürecinde bağımsız karar veren aktör sayısı arttıkça ve toplam harcamayı gözeten merkezî bir aktörün gücü zayıfladıkça, ortak havuz sorunu büyür.

Yukarıdan aşağı bütçelemenin mantığı

Ortak havuz sorununa karşı en yaygın çözüm, toplamı önce belirlemektir. Yukarıdan aşağı bir süreçte, önce maliye bakanlığı ya da hükümet toplam harcama tavanını belirler. Kurumlar ancak bu tavanın içinde paylarını tartışabilir. Bir kurumun payını artırması, bir başkasının payını azaltmak demektir; ortak havuzdan alınan her ek lira artık görünür bir rakibin cebinden çıkar.

Jürgen von Hagen ve Ian Harden, 1990'larda Avrupa ülkelerinin bütçe süreçlerini karşılaştırarak, maliye bakanının güçlü olduğu ya da hükümet ortaklarının bağlayıcı bütçe hedefleri üzerinde anlaştığı süreçlerin daha düşük açıklarla ilişkili olduğunu öne sürdü. Bu merkezîleşmenin bir bedeli de vardır: harcama kararları, hizmetlerin gerçek ihtiyaçlarını en iyi bilen kurumlardan uzaklaşabilir. Merkez ile kurumlar arasındaki bu denge, bütçe tasarımının sürekli bir sorusudur.

Türkiye'nin bütçe takvimi

5018 sayılı Kanun'a göre bütçe süreci, Cumhurbaşkanlığının en geç Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar orta vadeli programı yayımlamasıyla başlar. Program, gelecek üç yıla ilişkin makroekonomik hedefleri, toplam gelir ve gider tahminlerini, bütçe dengesini ve kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içerir. Ardından en geç Eylül'ün on beşine kadar bütçe çağrısı ve bütçe hazırlama rehberi yayımlanır; kurumlar tekliflerini bu tavanlar içinde hazırlar.

Merkezî yönetim bütçe kanun teklifi, mali yılbaşından en az yetmiş beş gün önce Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Teklif, önce Plan ve Bütçe Komisyonunda, sonra Genel Kurulda görüşülür. Yıl sona erdikten sonra Hazine ve Maliye Bakanlığı kesin hesap kanun teklifini hazırlar ve teklif, izleyen yılın Haziran ayı sonuna kadar Meclise sunulur. Sayıştay ise genel uygunluk bildirimini, kesin hesap teklifinin verilmesinden sonra en geç yetmiş beş gün içinde Meclise sunar.

Uygulama aşamasında esneklik

Bir bütçe, yıl içindeki sürprizlere uyum sağlayabilmek için bir ölçü esneklik içermelidir. 5018 sayılı Kanun, idarelerin bütçeleri arasında genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek üzere ödenek aktarmasına ve genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar bir yedek ödenek konulmasına izin verir. Yedek ödenekten yapılan aktarmaların dağılımı, yılın bitiminden sonraki on beş gün içinde ilan edilir.

Esneklik bir ödünleşim içerir. Hiç esneklik olmazsa, beklenmedik bir afet ya da maliyet artışı karşısında kamu hizmetleri aksayabilir. Esneklik çok geniş olursa, meclisin onayladığı bütçe yıl içinde yeniden yazılabilir ve meclisin bütçe hakkı zayıflar. Aktarmaların ve ek ödeneklerin büyüklüğünü izlemek, bir bütçenin onaylandığı biçimde uygulanıp uygulanmadığını anlamanın temel yoludur.

Çözümlü örnek — Orta vadeli tavanlar

Bir bakanlık, bu yıl başlatacağı bir yatırım projesi için yalnızca 100 milyon liralık bir ilk yıl ödeneği istiyor olsun. Proje toplamda 1 milyar liraya mal olacak ve kalan tutar sonraki dört yıla yayılacak. Tek yıllık bir bütçede proje ucuz görünür; 100 milyon lira, bakanlığın bütçesinin küçük bir kısmıdır.

Üç yıllık bir harcama çerçevesinde ise projenin ikinci ve üçüncü yıllardaki 450 milyon liralık yükü de görünür hâle gelir ve bakanlığın gelecek yıllardaki tavanlarının büyük kısmını doldurur. Bakanlık, bu projeyi başlatırsa önümüzdeki yıllarda başka yatırımlara yer kalmayacağını görür. Orta vadeli çerçeve, «ayağını kapıya koyma» taktiğini, yani küçük bir başlangıç ödeneğiyle büyük bir taahhüde girme eğilimini zorlaştırır.

Artımsal bütçeleme ve alternatifleri

Aaron Wildavsky 1964'te, gerçek bütçe süreçlerinin çoğunlukla artımsal olduğunu gözlemledi: her kurumun bu yılki bütçesi, geçen yılki bütçesine küçük bir ek yapılarak belirlenir. Artımsal bütçeleme, karar verme yükünü azaltır ve siyasal çatışmayı sınırlar; her yıl bütün harcamaları sıfırdan tartışmak mümkün değildir. Ama geçmişteki dağılımı, artık gerekli olmayan programlar dahil, yıldan yıla taşır.

Sıfır tabanlı bütçeleme, her programın her yıl yeniden gerekçelendirilmesini ister. Kâğıt üstünde çekicidir, ama uygulamada çok büyük bir bilgi ve zaman yükü getirir ve çoğu zaman biçimsel bir işleme dönüşür. Harcama gözden geçirmeleri ise ara bir yol sunar: bütün bütçe yerine, her yıl birkaç program alanı derinlemesine incelenir ve verimsiz harcamalar ayıklanır.

Performans bilgisinin sınırları

Performans esaslı bütçeleme, harcamaları sonuçlara bağlamayı amaçlar. Ama ölçülebilen ile önemli olan her zaman aynı değildir. Bir okulun performansı sınav puanlarıyla ölçülürse, öğretmenler sınava hazırlığa odaklanır ve ölçülmeyen beceriler ihmal edilebilir. Bir hastanenin performansı muayene sayısıyla ölçülürse, muayene süresi kısalabilir.

Bu risk, bir göstergenin hedef hâline geldiği anda iyi bir ölçü olmaktan çıkma eğilimidir. Performans bilgisi, bu yüzden bütçe kararlarına otomatik olarak bağlanmak yerine, tartışmayı bilgilendiren bir girdi olarak kullanıldığında daha yararlıdır. Pek çok ülkenin deneyimi, performans göstergelerinin çok sayıda ve biçimsel hâle geldiğinde, hesap verebilirliği artırmak yerine bir raporlama yüküne dönüştüğünü gösterir.

Bütçe dışı yükümlülükler

Bir bütçenin gerçek büyüklüğü, bütçe kanununda görünenden fazla olabilir. Kamu-özel işbirliği projelerinde verilen gelir ve talep garantileri, kamu bankaları aracılığıyla yapılan ucuz krediler, kamu şirketlerinin borçları ve önceki derslerde gördüğümüz vergi harcamaları, bütçe dışında kalan ama sonunda kamuya maliyeti olan yükümlülüklerdir.

Ortak havuz sorunu bu alanda daha da güçlüdür, çünkü bütçe dışı araçların maliyeti bugün görünmez ve yıllar sonra ortaya çıkar. Bir projeyi bütçe içinde yapmak yerine bir garantiyle kamu-özel işbirliğine devretmek, bugünkü açığı düşük gösterir ama gelecekteki bütçelere yük bırakır. Mali şeffaflık, yani bütün bu yükümlülüklerin düzenli olarak raporlanması ve bütçe belgelerinde gösterilmesi, bütçe sürecinin disiplinini korumanın koşuludur.

Çözümlü örnek — Tavan konunca

Dört bölgeli örneğe dönelim ve bu kez maliye bakanlığı toplam yol harcamasına etkin düzeye karşılık gelen 160 birimlik bir tavan koysun. Bölgeler tavanı paylaşmak zorundadır. Bir bölge harcamasını 40'tan 50'ye çıkarmak isterse, bu 10 birim artık ortak havuzdan değil, öbür bölgelerin payından gelir. Öbür üç bölgenin harcaması toplam 10 birim azalır ve onların son birimlerinden kaybettikleri yarar, her birim için yaklaşık 60 liradır.

Bölge, kendi ek harcamasının maliyetini artık birim başına 15 lira olarak değil, öbür bölgelerin kaybettiği 60 liralık yarar olarak görür; en azından bakanlık masasında öbür bölgeler bunu ona hatırlatır. Ortak havuzun gizlediği maliyet, tavan sayesinde yeniden görünür hâle gelir. Tavanın kendisi yanlış belirlenirse, örneğin 160 yerine 340 birim olarak, bu kez tavan ortak havuz talebini onaylamaktan öteye geçmez. Yukarıdan aşağı bütçelemenin gücü, tavanın gerçekçi ve bağlayıcı olmasına bağlıdır.

Yatırım projelerinin seçimi

Bütçenin en çok ortak havuz baskısı altında kalan kalemi, çoğu zaman kamu yatırımlarıdır. Bir yol, bir hastane ya da bir baraj, yapıldığı bölgeye görünür bir yarar sağlar ve siyasetçiler için güçlü bir seçim malzemesidir. Bu yüzden yatırım listeleri, gerçekleştirilebileceğinden çok daha fazla projeyle dolabilir. Kaynaklar pek çok projeye ince ince dağıtıldığında, projelerin tamamlanma süresi uzar ve yarım kalan yatırımlar yıllarca bütçeden pay almaya devam eder.

Bu sorunu sınırlamanın yolları, her büyük projenin bütçeye alınmadan önce bağımsız bir fayda-maliyet analizinden geçmesi, yeni projelere ancak mevcut projelerin tamamlanmasına yetecek kaynak ayrıldıktan sonra yer verilmesi ve projelerin toplam maliyetinin orta vadeli çerçevede baştan gösterilmesidir. Böylece bir projeye başlamanın gerçek bedeli, yalnızca ilk yılın ödeneği değil, bütün yıllara yayılan maliyeti olarak görünür.

Denetim ve hesap verebilirlik

Bütçe döngüsünün son aşaması, yani denetim, çoğu zaman en az dikkat çeken aşamadır. Oysa uygulamanın bütçeye uyup uymadığını, harcamaların amacına ulaşıp ulaşmadığını ve kaynakların kötüye kullanılıp kullanılmadığını bu aşama gösterir. İç denetim, kurumların kendi süreçlerini izler; Sayıştay gibi dış denetim kurumları ise meclis adına bağımsız bir inceleme yapar.

Denetim bulgularının etkisi, bunların kimlere ve ne zaman ulaştığına bağlıdır. Brezilya'da belediyelerin rastgele seçilerek denetlendiği bir programın sonuçları üzerine yapılan araştırmalar, seçimden önce kamuoyuna açıklanan denetimlerde yolsuzluk bulunan belediye başkanlarının yeniden seçilme şansının düştüğünü gösterdi. Önceki derslerde gördüğümüz Endonezya köy yolu deneyinde olduğu gibi, denetim yalnızca yanlışları ortaya çıkarmakla kalmaz, seçmenlere bilgi vererek rasyonel cehaleti de azaltabilir. Denetim raporlarının zamanında ve anlaşılır biçimde yayımlanması, bu yüzden bütçe sürecinin disiplininin bir parçasıdır.

Modelin sınırları

Bu dersteki ortak havuz modeli, her bölgenin yalnızca kendi yararını düşündüğünü ve maliyet payını tam olarak bildiğini varsaydı. Gerçekte bölgeler ve kurumlar arasındaki pazarlıklar, siyasal ittifaklar ve kişisel ilişkiler, harcama dağılımını bu basit modelin öngördüğünden farklı yönlere çekebilir. Model, bir eğilimin yönünü gösterir; büyüklüğünü değil. Gerçek bütçelerde bu eğilimin ne kadar güçlü olduğu, maliye bakanlığının gücüne, meclisin bütçeyi değiştirme yetkisine, koalisyon ortaklarının sayısına ve bölgelerin temsil biçimine bağlıdır; bu yüzden aynı model, farklı ülkelerde çok farklı büyüklükte sapmalar üretebilir.

Model ayrıca bütçe sürecini yalnızca harcamaların toplamı açısından değerlendirdi. Oysa bir bütçe süreci, harcamaların bileşimini, hizmetlerin kalitesini ve vatandaşların sürece katılımını da belirler. Katılımcı bütçe örneği, sürecin toplamı değil, harcamaların nereye gittiğini değiştirdiğini gösterdi. İyi bir bütçe süreci, disiplini esneklikle, merkezî kontrolü katılımla bağdaştırmanın yolunu arar.

Uygulama

Özet kartı

1. Bütçe döngüsü dört aşamadan oluşur: hazırlık, meclis onayı, uygulama ve denetim. Türkiye'de süreç, 5018 sayılı Kanun'a göre Eylül'ün ilk haftası sonuna kadar yayımlanan orta vadeli programla başlar; bütçe teklifi mali yılbaşından en az 75 gün önce Meclise sunulur, kesin hesap izleyen yılın Haziran sonuna kadar Meclise gelir.
2. Ortak havuz sorununda her karar verici kendi harcamasının maliyetinin yalnızca 1/n'ini hisseder; dört bölgeli örnekte etkin harcama 40 birimken her bölge 85 birim talep etti ve dört bölge birlikte yaklaşık 4.050 liralık kayıp yarattı.
3. Yukarıdan aşağı bütçeleme toplamı önce belirleyerek ortak havuz baskısını sınırlar; orta vadeli harcama çerçevesi, küçük başlangıç ödenekleriyle büyük taahhütlere girilmesini görünür kılar. Performans esaslı bütçeleme hesap verebilirliği artırmayı amaçlar, ama göstergeler hedefe dönüştüğünde çarpıtma riski doğar.
4. Gonçalves, Brezilya'da katılımcı bütçe uygulayan belediyelerin bütçelerinden sağlık ve sanitasyona ayrılan payı 2 ile 3 puan yükselttiğini ve bebek ölümlerinin azaldığını gördü; bu belediyelerin sayısı 1989–1992'de 12'den 2001–2004'te 169'a çıkmıştı.
5. Poterba, 1980'lerin sonunda ABD eyaletlerinden kısıtlayıcı bütçe kurumlarına sahip olanların beklenmedik açıklara daha hızlı uyum sağladığını, bölünmüş siyasal kontrolde ve vali seçimi yıllarında uyumun yavaşladığını gösterdi.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Bütçe döngüsünün dört aşamasını sırala. Türkiye'de her aşamada hangi kurum hangi belgeyi hazırlar?
2. (Çıktı 2) Ortak havuz sorunu, önceki dersteki oy ticaretiyle nasıl bağlantılıdır? Yukarıdan aşağı bütçeleme her ikisini nasıl sınırlayabilir?
3. (Çıktı 3) Beş bölgeli bir ülkede bir bölgenin harcamasının marjinal yararı 120 − x, marjinal maliyeti 50 liradır; maliyet bölgeler arasında eşit paylaşılıyor. Etkin harcamayı ve her bölgenin talep edeceği harcamayı bul. Bir bölgenin yol açtığı kaybı hesapla.
4. (Çıktı 3) Aynı ülkede bölge sayısı ona çıkarsa her bölgenin talebi ne olur? Sonucu 1/n yasasıyla açıkla.
5. (Çıktı 2) Poterba'nın bulgusuna göre siyasal bölünme ve seçim yılları bütçe uyumunu nasıl etkiliyordu? Bu bulgu, bütçe kurallarının tasarımı için ne anlama gelir?
6. (Çıktı 4) Bir belediye başkanı, «Katılımcı bütçe demokrasinin en saf biçimidir; bütün belediye bütçesini mahalle toplantılarının kararına bırakmalıyız» diyor. Gonçalves'in bulgularını, ortak havuz sorununu, toplu eylem sorununu ve orta vadeli çerçevenin rolünü ele alarak bu önerinin yararlarını ve risklerini karşılaştır.

Cevaplar

1. Birinci aşama hazırlıktır: Türkiye'de Cumhurbaşkanlığı orta vadeli programı yayımlar, bütçe çağrısı ve rehberini çıkarır, kurumlar tekliflerini hazırlar ve bütçe kanun teklifi Cumhurbaşkanı tarafından Meclise sunulur. İkinci aşama onaydır: teklif Plan ve Bütçe Komisyonunda ve Genel Kurulda görüşülüp kabul edilir. Üçüncü aşama uygulamadır: kamu idareleri ödenekleri harcar; ödenek aktarmaları ve yedek ödenek kullanımı bu aşamada yapılır. Dördüncü aşama denetimdir: Hazine ve Maliye Bakanlığı kesin hesap kanun teklifini hazırlar, Sayıştay genel uygunluk bildirimini Meclise sunar ve Meclis kesin hesap kanunuyla uygulamayı onar.
2. Oy ticaretinde, tek tek oylansa geçemeyecek projeler karşılıklı destek sözüyle paket hâlinde kabul ediliyordu; ortak havuz sorunu ise her karar vericinin kendi harcamasının maliyetinin yalnızca küçük bir kısmını hissetmesidir. İkisi de yararların yoğun, maliyetlerin dağınık olmasından beslenir ve toplam harcamayı etkin düzeyin üstüne iter. Yukarıdan aşağı bütçeleme, toplamı önce ve bağlayıcı biçimde belirleyerek her ek talebin başka bir kalemden kesilmesini gerektirir; böylece karşılıklı destekle toplamı büyütmek zorlaşır.
3. Etkin harcama 120 − x = 50 eşitliğinden x = 70'tir. Her bölge maliyetin beşte birini, yani birim başına 10 lirayı hisseder ve 120 − x = 10 eşitliğinden x = 110 talep eder. Fazladan 40 birimlik harcamada kayıp, tabanı 40 ve yüksekliği 50 − 10 = 40 olan üçgenin alanı, yani 800 liradır.
4. Bölge sayısı ona çıkarsa her bölge maliyetin onda birini, yani birim başına 5 lirayı hisseder ve 120 − x = 5 eşitliğinden x = 115 talep eder. Karar verici sayısı arttıkça her birinin hissettiği maliyet payı 1/n'ye düşer ve talep edilen harcama etkin düzeyden daha da uzaklaşır; 1/n yasası budur.
5. Poterba, valilik ile eyalet meclisinin aynı partinin kontrolünde olduğu eyaletlerde açıkların, kontrolün bölünmüş olduğu eyaletlere göre çok daha hızlı kapatıldığını buldu. Vali seçimi yıllarında ise vergi artışları ve harcama kesintileri öbür yıllara göre belirgin biçimde küçüktü. Bu, bütçe kurallarının siyasal ortamdan bağımsız işlemediğini gösterir: kurallar, bölünmüş hükümetlerde pazarlığı kolaylaştıracak ve seçim dönemlerindeki gevşeme eğilimine karşı otomatik olarak işleyecek biçimde tasarlanmalıdır.
6. Önerinin yararları gerçek: Gonçalves'in bulgusu, katılımcı bütçenin harcamaları halkın tercihlerine yaklaştırabildiğini, sağlık ve sanitasyona daha fazla kaynak yönlendirebildiğini ve bebek ölümlerini azaltabildiğini gösteriyor. Ama bütün bütçeyi mahalle toplantılarına bırakmak büyük riskler taşır. Her mahalle kendi projesinin yararını tam, maliyetini ise belediye bütçesinin küçük bir parçası olarak gördüğü için ortak havuz sorunu büyür ve toplam talepler bütçeyi aşar. Toplu eylem sorunu yüzünden toplantılara en örgütlü gruplar katılabilir ve en yoksul mahallelerin sesi zayıf kalabilir. Personel, borç ödemeleri ve çok yıllı yatırımlar gibi kalemler de mahalle düzeyinde karar verilemeyecek taahhütlerdir. Daha dengeli bir yol, toplam yatırım bütçesini ve mahallelere düşecek payları yukarıdan belirlemek, orta vadeli çerçeve içinde çok yıllı projeleri görünür kılmak ve katılımı yoksul mahallelerde teşvik eden kurallar koymaktır.

İleri okuma

• Barry R. Weingast, Kenneth A. Shepsle, Christopher Johnsen (1981). «The Political Economy of Benefits and Costs: A Neoclassical Approach to Distributive Politics». Journal of Political Economy 89(4). Ortak havuz sorunu ve 1/n yasası.
• James M. Poterba (1994). «State Responses to Fiscal Crises: The Effects of Budgetary Institutions and Politics». Journal of Political Economy 102(4). Bütçe kurumlarının krizlere uyuma etkisi.
• Sónia Gonçalves (2014). «The Effects of Participatory Budgeting on Municipal Expenditures and Infant Mortality in Brazil». World Development 53. Katılımcı bütçenin harcama bileşimine ve sağlığa etkisi.
• Aaron Wildavsky (1964). The Politics of the Budgetary Process. Little, Brown. Artımsal bütçelemenin klasik incelemesi.

Sonraki derse köprü

Bütçe süreci, harcamaları disipline etmek için toplamı önce belirlemeye ve çok yıllı bir çerçeve kurmaya dayanıyordu; Poterba'nın bulgusu da açık devrini yasaklayan kuralların uyumu hızlandırdığını gösterdi. Ama bu kurallar nasıl tasarlanmalı ve ne zaman esnetilmeli? Sıradaki ders, kursun kapanışında mali kuralları ve yerel yönetimleri ele alıyor. Borç, açık ve harcama kuralları hangi durumlarda işe yarar? Belediyelerin gelirleri ve harcamaları merkezî yönetimle nasıl ilişkilidir ve merkezin kurtaracağını bilen bir yerel yönetim nasıl davranır?