Merkez bankacılığı ve bağımsızlık

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Merkez bankası bağımsızlığını, hedef ve araç bağımsızlığı ayrımını, enflasyon yanlılığını, muhafazakâr merkez bankacısını, politik konjonktür döngüsünü ve parasal finansman yasağını tanımlar.
• Anlama — Takdire dayalı para politikasının neden ortalamada gereğinden yüksek bir enflasyon üretebildiğini ve bağımsızlığın bu sorunu hangi yollarla hafifletmeye çalıştığını açıklar.
• Uygulama — Basit bir kayıp fonksiyonu modelinde takdire dayalı enflasyonu, muhafazakâr bir merkez bankacısının bu enflasyonu ne kadar düşürdüğünü ve şoklara tepkisinin nasıl değiştiğini hesaplar.
• Değerlendirme — Bağımsızlık ile düşük enflasyon arasındaki ilişkiye dair kanıtları, nedensellik itirazlarını ve demokratik hesap verebilirlik eleştirilerini birlikte tartar.

Sezgi

Açılış

Bir ülkede para basma yetkisi kimin elinde olmalıdır? Bu soru ilk bakışta teknik görünür, ama cevabı seçimleri, bütçeleri ve hane halklarının birikimlerini doğrudan etkiler. Para politikası, bugün alınan bir kararın etkisini ancak aylar sonra gösterdiği bir alandır; kararı veren kişinin ufku ile kararın sonuçlarının ufku çoğu zaman örtüşmez.

Önceki derste para otoritesinin en kısa vadeli faizi kendi eliyle koyduğunu, uzun vadeleri ise beklentiler üzerinden etkilediğini gördük. Bu derste o gücün kimde durduğunu ve nasıl sınırlandığını soruyoruz. Dünyadaki merkez bankalarının çoğu bugün yasayla hükümetten ayrılmış kurumlardır, ama bu düzen yarım yüzyıl önce istisnaydı. Neden böyle bir kurumsal tercih yapıldığını anlamak, hem enflasyonun siyasetle ilişkisini hem de bu tercihin bedellerini görmeyi gerektirir.

Hikâye — Kayıt cihazı açıkken

Ekim 1969'da ABD Başkanı Richard Nixon, Arthur Burns'ü ABD Merkez Bankası'nın başına aday gösterdi. Burns saygın bir iktisatçıydı: iş çevrimleri üzerine kitaplar yazmış, Ulusal Ekonomik Araştırma Bürosu'nu yönetmiş, Eisenhower döneminde Ekonomik Danışmanlar Konseyi'ne başkanlık etmişti. Nixon'ın danışmanı John Ehrlichman'ın anılarına göre adaylık açıklandıktan hemen sonraki bir görüşmede Nixon, Burns'e kendisini bir durgunluktan uzak tutmasını beklediğini söyledi ve güldü: «Özerk merkez bankası efsanesini biliyorum.»

Nixon, 1960 seçimini kaybetmesinde işsizlikteki bir artışın payı olduğuna inanıyordu. 1971'de ekonomi durgunluktan çıkmıştı ama işsizlik hâlâ yüzde 6 dolayındaydı ve 1972 Kasım'ında seçim vardı. Beyaz Saray'daki kayıt cihazları, Nixon'ın Burns ile ve danışmanlarıyla yaptığı konuşmaları bantlara aldı. 10 Aralık 1971'deki bir telefon görüşmesinde Burns, iskonto faizini indirdiklerini haber verdi ve «Zaman daralıyor, bu ekonomiyi harekete geçirmek istiyoruz» dedi; Nixon da onu kurulu yönlendirmeye teşvik etti. 14 Şubat 1972'deki bir başka görüşmede Nixon, nisandan sonra ne yapılacağının kendisini pek ilgilendirmediğini, ama o güne kadarki kararların kasımda kendisine zarar verebileceğini söyledi.

Para arzı 1971 ve 1972'de hızla büyüdü, ekonomi 1972'de yüzde 7,7 büyüdü ve Nixon seçimi büyük farkla kazandı. Ücret ve fiyat kontrolleri kalktıkça enflasyon 1973'te yüzde 9,6'ya, 1974'te yüzde 11,8'e çıktı. Bantları inceleyen iktisatçı Burton Abrams, Burns'ün baskıya mı boyun eğdiğini, yoksa kendi yargısıyla mı hareket ettiğini kesin olarak bilemeyeceğimizi yazar: Burns, fiyat kontrollerinin enflasyonu tuttuğuna inanıyor ve işsizliği düşürmeyi öncelik sayıyordu. Ama bu bantlar, bir hükümetin seçim takvimi ile para politikası arasındaki gerilimin en açık belgelerinden biri olarak kaldı.

Kavram

Nixon–Burns bantlarının gösterdiği gerilim, pek çok ülkenin para politikasını hükümetten ayırma kararının arkasındaki sezgidir. Bu ayırmanın adı, biçimi ve derecesi ülkeden ülkeye değişir.

Bağımsızlığın tek bir biçimi yoktur. Bir merkez bankası amacını kendisi seçebilir ya da amacı başkası koyar ve banka yalnızca ona nasıl ulaşacağına karar verir.

Bağımsızlığın ekonomik gerekçesi, daha önce gördüğümüz zaman tutarsızlığı sorununa dayanır. Beklentiler bugünkü kararları öngördüğünde, sürpriz yaratma cazibesi ortalamada yalnızca daha yüksek bir enflasyon bırakır.

Enflasyon yanlılığına verilen cevaplardan biri, para politikasını toplumdan daha enflasyon karşıtı birine bırakmaktır. Bu fikir, bir ölçüde bugünkü merkez bankacılığının kişilik tarifine dönüştü.

Hikâyedeki gerilimin bir adı da vardır. Seçim takvimi, para politikasını belirli bir zamanlamaya çekebilir.

Bağımsızlığın en somut güvencelerinden biri, merkez bankasının hükümetin bütçe açığını para basarak kapatmasının yasaklanmasıdır. Bu yasak olmadan faiz kararlarındaki bağımsızlık kâğıt üzerinde kalabilir.

Veri ve kanıt

Bu sonucun yorumu tartışmalıdır. Örneklem küçüktür ve yalnızca gelişmiş ülkeleri kapsar; bağımsızlığın düşük enflasyona mı yol açtığı, yoksa enflasyondan hoşlanmayan toplumların hem bağımsız merkez bankaları kurup hem de düşük enflasyonu seçtiği mi belli değildir. Adam Posen, bağımsızlığın ardında güçlü bir enflasyon karşıtı çıkar grubunun, özellikle finans kesiminin, bulunduğu ülkelerde işe yaradığını savundu. Bu itiraza göre yasa, toplumsal tercihin bir sonucudur ve tek başına bir neden değildir.

Bu iki bulgu yan yana konduğunda, bağımsızlığın bir yasa maddesinden fazlası olduğu görülür. Kâğıt üzerindeki güvenceler, uygulamada başkanların görev süresine saygı gösterilmediğinde anlamını yitirebilir. Sonraki çalışmalar da ilişkinin gücü konusunda ayrıştı: Campillo ve Miron, dışa açıklık gibi ekonomik temelleri hesaba kattıklarında bağımsızlığın enflasyonu açıklamada belirgin bir rol oynamadığını buldu. Bu yüzden bugünkü görüş, bağımsızlığı düşük enflasyonun tek başına yeterli koşulu değil, güvenilir bir kurumsal çerçevenin önemli bir parçası olarak görür.

Neden önemli?

Merkez bankası bağımsızlığı, enflasyon beklentilerinin nereye çıpalanacağını belirleyen kurumsal zemindir. Hane halkları ve şirketler, fiyat ve ücret kararlarını verirken merkez bankasının yarın ne yapacağına dair bir tahmin yürütür. Bu tahmin, bankanın sözünü seçim takvimine ya da bütçe ihtiyacına göre değiştirip değiştirmeyeceğine bağlıdır. Bağımsızlığın zayıfladığı algısı, faiz kararları değişmese bile beklentileri ve risk primini yukarı itebilir.

Türkiye'de Nisan 2001'deki yasa değişikliği, Merkez Bankası'nı fiyat istikrarıyla birincil olarak görevlendirdi, ona araç bağımsızlığı tanıdı ve Hazine'ye avans ya da kredi vermesinin önünü kapattı. Temmuz 2019 ile Şubat 2024 arasındaki yaklaşık dört buçuk yılda ise Merkez Bankası başkanlığında beş kez değişiklik oldu; bu, yılda birin üzerinde bir başkan değişim oranına karşılık gelir. Bu dönemi değerlendirenler, değişikliklerin para politikasının yönüne ve beklentilere etkisi konusunda farklı yorumlar yapar. Cukierman ve arkadaşlarının ölçüsü, bu tür bir dönemin kurumsal bağımsızlığı nasıl etkilediğini tartışmak için somut bir araç sunar.

Model

Bağımsızlık sorusu nereden doğar?

Para politikasının zorluğu, bugün alınan kararın etkisinin aylar sonra ortaya çıkmasıdır. Faiz indirimi üretimi ve istihdamı birkaç çeyrek içinde artırabilir, ama enflasyon üzerindeki etkisi daha geç ve daha kalıcı biçimde ortaya çıkar. Seçimle göreve gelen bir hükümetin ufku ise çoğu zaman bir sonraki seçimle sınırlıdır. Bu iki ufuk arasındaki uyumsuzluk, para politikasının kısa dönem kazançlar lehine kullanılması cazibesini doğurur.

Bu cazibenin bir de beklentilerle ilgili boyutu vardır. Hane halkları ve şirketler karar vericinin cazibesini bildiğinde, onun ne yapacağını öngörür ve buna göre fiyat ve ücret belirler. Beklentiler yükseldiğinde, aynı istihdam düzeyi için artık daha yüksek bir enflasyon gerekir. Böylece cazibenin yarattığı kazanç kaybolur, ama bedeli, yani yüksek enflasyon, kalır.

Enflasyon yanlılığının mantığı

Kydland ile Prescott 1977'de, Robert Barro ve David Gordon 1983'te bu sonucu biçimsel olarak gösterdi. Karar verici hem enflasyonun hem de işsizliğin kendi hedefinden sapmasını istemez. Ama hedeflediği işsizlik, doğal işsizlik oranının altındadır; örneğin vergiler ya da piyasa aksaklıkları nedeniyle doğal oranın toplum açısından fazla yüksek olduğunu düşünür. Beklentilerle genişletilmiş Phillips eğrisine göre işsizliği doğal oranın altına indirmenin tek yolu, beklenenden yüksek bir enflasyon yaratmaktır.

Beklentiler verildiğinde karar verici her zaman biraz sürpriz enflasyon yaratmak ister. Ama rasyonel beklentilerle halk bu isteği öngörür ve beklentisini, karar vericinin artık ek bir enflasyon yaratmak istemeyeceği düzeye çıkarır. Dengede işsizlik yine doğal oranda kalır, enflasyon ise sıfır yerine pozitif bir düzeye yerleşir. Karar verici bağlayıcı bir sözle sıfır enflasyonu vaat edebilseydi, aynı işsizlikle daha düşük enflasyon elde edilirdi. Sorun, bu sözün sonradan bozulma cazibesidir.

Çözümlü örnek — Takdir ve taahhüt

Karar vericinin kaybı, enflasyonun karesi ile işsizliğin hedeften sapmasının karesinin ağırlıklı toplamı olsun; işsizliğe verilen ağırlık 1 olsun. Doğal işsizlik oranı yüzde 6, karar vericinin hedeflediği işsizlik ise yüzde 4 olsun. Phillips eğrisine göre enflasyon beklentiyi bir puan aştığında işsizlik doğal oranın bir puan altına iner.

Beklentiler verildiğinde, kaybı en küçük yapan enflasyon, işsizliğin hedeften sapmasının ağırlıkla çarpımına eşittir. Dengede beklentiler gerçekleştiği için işsizlik yüzde 6'da kalır; sapma 2 puandır, dolayısıyla enflasyon yüzde 2'ye yerleşir. Karar vericinin kaybı, enflasyonun karesi olan 4 ile işsizlik sapmasının karesi olan 4'ün toplamı, yani 8'dir.

Karar verici sıfır enflasyona inandırıcı biçimde bağlanabilseydi, beklentiler de sıfırda kalırdı ve işsizlik yine yüzde 6 olurdu. Kayıp yalnızca işsizlik sapmasından gelen 4 olurdu. İki durum arasındaki 4 birimlik fark, takdirin bedelidir: enflasyon yanlılığı hiçbir istihdam kazancı sağlamadan yüzde 2'lik bir enflasyon bırakır.

Muhafazakâr merkez bankacısı

Kenneth Rogoff 1985'te bu sorun için kurumsal bir çözüm önerdi. Para politikası, işsizliğe toplumdan daha az ağırlık veren, yani enflasyona daha duyarlı bir kişiye bırakılırsa enflasyon yanlılığı küçülür. Yukarıdaki örnekte işsizliğe verilen ağırlık 1 yerine 0,25 olsun: enflasyon, 2 puanlık sapmanın 0,25 ile çarpımı olan yüzde 0,5'e iner. Toplumun kendi ağırlıklarıyla ölçülen kayıp 4,25'e düşer ve taahhüt sonucuna çok yaklaşır.

Ama bu çözümün bir bedeli vardır. Ekonomiyi beklenmedik bir şok vurduğunda, muhafazakâr bir bankacı işsizlikteki artışı yumuşatmak için daha az çaba gösterir. Rogoff'a göre en iyi seçim, enflasyona tamamen takıntılı biri değil, toplumdan biraz daha muhafazakâr biridir. Bu sonuç, bugünkü merkez bankalarının «fiyat istikrarı öncelikli, ama istihdamı da gözeten» görev tanımlarının kuramsal arka planını oluşturur.

Çözümlü örnek — Şok geldiğinde

Aynı ekonomiye işsizliği iki puan artıran beklenmedik bir şok gelsin. Beklentiler şoktan önce oluştuğu için, karar vericinin enflasyon tepkisi şokun ağırlığa bağlı bir bölümünü karşılar. İşsizliğe 1 ağırlık veren karar verici için enflasyon ortalama düzeyi olan yüzde 2'nin bir puan üzerine, yüzde 3'e çıkar ve işsizlik yüzde 8 yerine yüzde 7 olur. Şokun yarısı emilmiştir.

Ağırlığı 0,25 olan muhafazakâr bankacı için enflasyon yüzde 0,5'ten yüzde 0,9'a çıkar, işsizlik ise yüzde 7,6 olur. Şokun yalnızca beşte biri emilir. Ortalama enflasyon belirgin biçimde düşüktür, ama kötü zamanlarda işsizlik daha fazla artar. Hangi ağırlığın daha iyi olduğu, şokların ne kadar sık ve büyük olduğuna ve toplumun işsizliğe ne kadar ağırlık verdiğine bağlıdır; bu, modelin tek başına cevaplayamayacağı bir tercih sorusudur.

Sözleşme yaklaşımı

Carl Walsh 1995'te farklı bir çözüm önerdi. Merkez bankası yöneticisinin tercihlerini değiştirmek yerine, ona enflasyon arttıkça ceza gibi işleyen bir sözleşme verilebilir. Böyle bir sözleşme, şoklara esnek tepkiyi korurken enflasyon yanlılığını ortadan kaldırabilir. Uygulamada doğrudan parasal cezalar pek kullanılmaz, ama hedefin kamuya açıkça ilan edilmesi ve sapma olduğunda yöneticinin açıklama yapmak zorunda kalması, itibar yoluyla benzer bir baskı yaratır.

Yeni Zelanda 1989'da çıkardığı Merkez Bankası Yasası'yla bu yaklaşımın ilk örneklerinden birini uyguladı. Maliye bakanı ile merkez bankası başkanı, sayısal enflasyon hedefini içeren bir anlaşma imzalıyordu ve başkanın performansı bu anlaşmaya göre değerlendiriliyordu. Bu düzen, sonraki derste ele alınacak enflasyon hedeflemesi çerçevesinin öncülerinden biri oldu.

Hedef ve araç bağımsızlığı

Guy Debelle ve Stanley Fischer 1994'te, bağımsızlığın iki ayrı boyutu olduğunu vurguladı. Rogoff'un muhafazakâr bankacısı, kendi tercihleriyle hedefi de belirlediği için hedef bağımsızlığına sahiptir. Oysa demokratik bir toplumda amacın seçilmiş organlarca konulması, bankanın ise yalnızca bu amaca ulaşmanın yolunu seçmesi daha savunulabilir görünür. Debelle ve Fischer, merkez bankalarının araç bağımsızlığına sahip olması, ama hedef bağımsızlığına sahip olmaması gerektiğini savundu.

İngiltere Merkez Bankası bu ayrımın somut örneğidir. Mayıs 1997'de seçimden birkaç gün sonra Maliye Bakanı Gordon Brown, faiz kararlarının bundan böyle bankanın Para Politikası Kurulu'nca alınacağını açıkladı; düzen 1998 yasasıyla kalıcı hâle geldi. Enflasyon hedefini hükümet belirliyor, banka ise faizi bu hedefe ulaşmak için serbestçe kullanıyordu. Enflasyon hedeften bir puandan fazla saptığında banka başkanı, nedenleri ve atılacak adımları açıklayan bir açık mektubu maliye bakanına yazmak zorundadır.

Avrupa Merkez Bankası ise daha güçlü bir bağımsızlık biçimine sahiptir. Fiyat istikrarı amacı antlaşmayla konmuştur, ama bu amacın sayısal tanımını banka kendisi yapar. Banka, üye devletlerden ya da Birlik kurumlarından talimat almamakla yükümlüdür. ABD Merkez Bankası'nın amacını ise Kongre belirler: 1977'de yapılan düzenlemeyle azami istihdam, istikrarlı fiyatlar ve ılımlı uzun vadeli faizler hedefleri yasaya yazıldı.

Tarihsel dönüm noktaları

Merkez bankalarının hükümetten ayrılması uzun bir süreç oldu. İkinci Dünya Savaşı sırasında ABD Merkez Bankası, savaşın finansmanını kolaylaştırmak için devlet tahvillerinin faizini düşük bir düzeyde sabitlemişti. Mart 1951'de Hazine ile imzalanan anlaşma, bankayı bu yükümlülükten kurtardı ve para politikasının Hazine'nin borçlanma ihtiyacına bağlı olmaktan çıkmasının başlangıcı sayıldı.

1970'lerin yüksek enflasyonu, bağımsızlık fikrinin geniş bir kabul görmesinin başlıca nedeniydi. Ana Carolina Garriga'nın 182 ülkeyi 1970–2012 arasında kapsayan veri seti, yasal bağımsızlığı artıran reformların özellikle 1990'larda yaygınlaştığını gösterir. Avrupa'da ortak paraya geçiş süreci, Latin Amerika'da ve Doğu Avrupa'da yüksek enflasyon deneyimleri, bu dalganın itici güçleri arasındaydı.

Bağımsızlığı ölçmek

Cukierman, Webb ve Neyapti'nin endeksi, merkez bankası yasalarını dört grup ölçüte göre puanlar. Birincisi başkanın atanma usulü, görev süresi ve görevden alınma koşullarıdır. Politika kararlarının kimde olduğu ve hükümetle anlaşmazlıkların nasıl çözüldüğü bir diğer ölçüttür. Bankanın amaçlarının tanımı, yani fiyat istikrarının tek ya da öncelikli amaç olup olmadığı ayrı puanlanır. Son grup, hükümete kredi açmaya getirilen sınırlardır.

Yasal endekslerin sınırı, uygulamayı göstermemeleridir. Bu yüzden araştırmacılar, başkan değişim sıklığı gibi fiili göstergelere de bakar. Başkanlar yasal görev süresi dolmadan sık sık değiştiriliyorsa, yasa ne derse desin bankanın hükümetin tercihlerine uymaktan başka seçeneği kalmayabilir.

Çözümlü örnek — Başkan değişim oranı

Bir ülkede on yıl içinde merkez bankasının başına beş farklı kişi gelmiş olsun. Başkan değişim oranı, değişiklik sayısının yıl sayısına bölümüdür: dört değişiklik varsa oran yılda 0,4'tür. Bu, bir başkanın ortalama iki buçuk yıl görevde kaldığı anlamına gelir. Aynı dönemde yasal görev süresi beş yılsa, başkanların neredeyse hiçbiri süresini doldurmamıştır.

Yasal endeks bu ülkeye yüksek puan verse bile, değişim oranı uygulamada bağımsızlığın zayıf olabileceğine işaret eder. Ama tek başına bir oran, değişikliklerin nedenini söylemez: bir başkan kendi isteğiyle ayrılmış, emekli olmuş ya da bir krizden sonra değiştirilmiş olabilir. Oranı yorumlamak için her değişikliğin koşullarına ayrıca bakmak gerekir.

Siyasi baskı sürüyor

Yasal bağımsızlığın yaygınlaşması, siyasi baskıyı ortadan kaldırmadı. Carola Binder, 2010–2018 döneminde 118 merkez bankasının karşılaştığı baskıyı ülke raporlarından derleyerek ölçtü. Ortalama bir yılda bankaların yaklaşık onda birinin baskıyla karşılaştığını, bu baskının neredeyse her zaman daha gevşek para politikası yönünde olduğunu ve yasal bağımsızlığı yüksek bankaların da baskıdan kurtulamadığını buldu. Baskı, daha yüksek ve daha kalıcı bir enflasyonla birlikte görülüyordu.

Nixon–Burns bantları bu baskının yalnızca gelişmekte olan ülkelere özgü olmadığını gösterir. Baskı, açık talimat yerine kamuoyu açıklamaları, atama tercihleri ya da kurumun yetkilerini değiştirme önerileri biçiminde de gelebilir. Bu yüzden bağımsızlığın korunması, yasa kadar siyasi teamüllere ve kamuoyunun bu kurala verdiği desteğe de bağlıdır.

Para basarak finansman neden yasaklanır?

Merkez bankası hükümetin açığını para basarak finanse ettiğinde, önceki derslerde gördüğümüz senyoraj ve enflasyon vergisi devreye girer. Kısa dönemde bu, borçlanmadan harcama yapmanın kolay bir yolu gibi görünür. Ama beklentiler uyum sağladıkça aynı gelire ulaşmak için giderek daha yüksek bir enflasyon gerekir; yüksek enflasyon ve hiperenflasyon deneyimlerinin çoğu bu mekanizmayla başlamıştır.

Parasal finansman yasağı bu yolu hukuken kapatır. Ama yasak her şeyi çözmez: Sargent ile Wallace'ın 1981 tarihli çalışmasının ortaya koyduğu üzere, maliye politikası borcu sürdürülemez bir yola sokarsa, merkez bankası sonunda parayı genişletmek zorunda kalabilir. Bu, daha önce gördüğümüz mali baskınlık durumudur. Bağımsızlığın sürdürülebilmesi, maliye politikasının borcu makul düzeyde tutmasına bağlıdır.

Hesap verebilirlik ve şeffaflık

Bağımsızlık, seçilmemiş yöneticilere büyük bir güç verir. Bu gücün demokratik meşruiyeti, açık bir görev tanımı ve hesap verme mekanizmalarıyla sağlanır. Bankalar karar gerekçelerini yayımlar, meclis komisyonlarına düzenli olarak bilgi verir, enflasyon raporları ve toplantı özetleri çıkarır. İngiltere Merkez Bankası'nın eski başkan yardımcısı Paul Tucker, 2018'de yayımladığı kitabında, bağımsız kurumlara yetki devrinin ancak dar ve açık bir amaçla, izlenebilir bir performans ölçütüyle meşru olduğunu savundu.

Şeffaflık bağımsızlığın hem tamamlayıcısı hem de aracıdır. Kararlarını açıkça gerekçelendiren bir banka, hesap verme yükümlülüğünü yerine getirirken beklentileri de yönlendirir. Buna karşın aşırı karmaşık ya da tutarsız iletişim, bankanın güvenilirliğini zedeleyebilir.

Bağımsızlığa yöneltilen eleştiriler

2008 krizinden sonra merkez bankalarının görevleri ve bilançoları hızla büyüdü. Büyük ölçekli varlık alımları, varlık fiyatlarını ve dolayısıyla servet dağılımını etkiledi; finansal istikrar görevi, bankaları kredi piyasalarına doğrudan müdahale eden kurumlara dönüştürdü. Eleştirmenler, bu kadar geniş dağılımsal sonuçları olan kararların seçilmemiş yöneticilere bırakılmasının demokratik bir açık yarattığını savunur.

Bağımsızlığı savunanlar ise bu kararları siyasi takvime bırakmanın 1970'lerin deneyimini tekrarlama riski taşıdığını hatırlatır. Tartışmanın bugünkü biçimi, bağımsızlığın var olup olmaması değil, sınırlarının nerede çizileceğidir: fiyat istikrarı için güçlü bir bağımsızlık korunurken, dağılımsal sonuçları büyük olan kararlarda daha fazla siyasi denetim ve şeffaflık istenebilir. İklim değişikliği ya da eşitsizlik gibi yeni görevlerin bankalara verilip verilmemesi de bu tartışmanın bir parçasıdır.

Bağımsızlık ve koordinasyon

Bağımsızlık, para ve maliye politikasının birbirinden habersiz yürütülmesi anlamına gelmez. Faizlerin sıfır alt sınıra yaklaştığı dönemlerde, para politikasının tek başına yetersiz kaldığı ve maliye politikasıyla uyumun önem kazandığı görüldü. 2020'deki salgın döneminde pek çok ülkede hükümetler harcamalarını hızla artırırken merkez bankaları da geniş çaplı tahvil alımları yaptı.

Bu dönemin değerlendirmesi tartışmalıdır. Bir görüşe göre bu eşzamanlı genişleme, derin bir durgunluğun önlenmesine yardım etti; karşı görüştekiler ise bu genişlemenin para ve maliye politikası arasındaki çizgiyi bulanıklaştırdığını ve ardından gelen enflasyon artışına katkıda bulunduğunu savunur. Bağımsızlığı korurken koordinasyonu sağlamanın yolu, kararların açık kurallara ve kamuya açık gerekçelere dayanmasıdır.

Uygulama

Özet kartı

1. Merkez bankası bağımsızlığı, para politikası kararlarının hükümet talimatı olmadan, yasayla belirlenmiş amaçlar doğrultusunda alınabilmesidir; hedef bağımsızlığı amacı seçme, araç bağımsızlığı ise amaca ulaşmak için araçları serbestçe kullanma yetkisidir.
2. Takdire dayalı para politikasında karar vericinin işsizliği doğal oranın altına indirme isteği beklentilerce öngörüldüğü için enflasyon yanlılığı ortaya çıkar: işsizlik değişmez, ortalama enflasyon gereğinden yüksek kalır.
3. Rogoff'un muhafazakâr merkez bankacısı ortalama enflasyonu düşürür ama şokları daha az yumuşatır; Walsh'un sözleşme yaklaşımı ve açık hedefler, esnekliği koruyarak yanlılığı azaltmayı amaçlar.
4. Alesina ve Summers gelişmiş ülkelerde bağımsızlık ile düşük enflasyon arasında güçlü bir ilişki buldu; Cukierman, Webb ve Neyapti ise gelişmekte olan ülkelerde yasal bağımsızlığın değil, başkan değişim sıklığının enflasyonla ilişkili olduğunu gösterdi; nedensellik tartışmalıdır.
5. Bağımsızlığın sürdürülebilmesi parasal finansman yasağına, sürdürülebilir maliye politikasına ve güçlü hesap verme mekanizmalarına bağlıdır; 2008 sonrası genişleyen görevler, bağımsızlığın sınırlarının nerede çizileceği tartışmasını gündemin merkezine taşıdı.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Hedef bağımsızlığı ile araç bağımsızlığı arasındaki fark nedir? İngiltere Merkez Bankası hangisine sahiptir?
2. (Çıktı 2) Beklentiler rasyonel olduğunda, işsizliği doğal oranın altına indirmek isteyen bir karar verici neden ortalamada yalnızca daha yüksek bir enflasyon elde eder?
3. (Çıktı 3) Doğal işsizlik oranı yüzde 7, karar vericinin hedeflediği işsizlik yüzde 5 ve işsizliğe verilen ağırlık 1,5 ise, derste kullanılan modelde takdire dayalı dengede enflasyon kaç olur? Ağırlık 0,5'e inerse enflasyon kaça düşer?
4. (Çıktı 3) Aynı modelde işsizliğe 1 ağırlık veren bir karar verici ile 0,25 ağırlık veren bir karar vericiyi karşılaştır. İşsizliği dört puan artıran bir şok geldiğinde, her biri için işsizlik doğal oranın kaç puan üzerine çıkar?
5. (Çıktı 2) Parasal finansman yasağı neden bağımsızlığın temel güvencelerinden biri sayılır? Yasak, maliye politikası sürdürülemez olduğunda neden tek başına yeterli olmayabilir?
6. (Çıktı 4) Bir yorumcu, «Veriler açık: bağımsız merkez bankası olan ülkelerde enflasyon düşük; o hâlde her ülke yasasını değiştirirse enflasyon sorunu çözülür» diyor. Alesina–Summers, Cukierman–Webb–Neyapti ve Posen'in görüşlerini kullanarak bu yorumu değerlendir.

Cevaplar

1. Hedef bağımsızlığı, merkez bankasının para politikasının amacını ya da sayısal hedefini kendisinin belirleyebilmesidir; araç bağımsızlığı ise amaç başkası tarafından konsa bile, bu amaca ulaşmak için faizi ve öbür araçları bankanın serbestçe kullanabilmesidir. İngiltere Merkez Bankası araç bağımsızlığına sahiptir: enflasyon hedefini hükümet belirler, faizi bankanın Para Politikası Kurulu belirler.
2. Hane halkları ve şirketler, karar vericinin sürpriz enflasyon yaratma isteğini öngörür ve enflasyon beklentilerini, karar vericinin artık ek enflasyon yaratmak istemeyeceği düzeye çıkarır. Beklenen enflasyon gerçekleştiğinde sürpriz ortadan kalkar ve işsizlik yine doğal düzeyine döner. Sonuçta işsizlikte bir kazanç olmaz, ama enflasyon kalıcı olarak daha yüksektir.
3. İşsizliğin hedeften sapması dengede 2 puandır. Ağırlık 1,5 iken enflasyon 2 ile 1,5'in çarpımı olan yüzde 3'tür. Ağırlık 0,5'e indiğinde enflasyon 2 ile 0,5'in çarpımı olan yüzde 1'e düşer.
4. Modelde şokun karar verici tarafından emilmeyen payı, 1'in 1 artı ağırlığa bölümüdür. Ağırlık 1 iken bu pay yarıdır; işsizlik doğal oranın 2 puan üzerine çıkar. Ağırlık 0,25 iken pay 1'in 1,25'e bölümü, yani beşte dörttür; işsizlik doğal oranın 3,2 puan üzerine çıkar. Muhafazakâr karar verici ortalama enflasyonu düşürür ama şoku daha az yumuşatır.
5. Merkez bankası hükümetin açığını para basarak finanse edebilirse, faiz kararlarındaki bağımsızlık hükümetin bütçe ihtiyacı karşısında anlamını yitirir ve senyoraj ile enflasyon vergisi yoluyla enflasyon yükselir. Yasak bu yolu hukuken kapatır. Ama Sargent ve Wallace'ın gösterdiği gibi, borç sürdürülemez bir yola girerse merkez bankası sonunda parayı genişletmek zorunda kalabilir; bu mali baskınlık durumunda yasak tek başına yetmez.
6. Yorum, bir ilişkiyi nedensellik gibi okur. Alesina ve Summers gelişmiş ülkelerde bağımsızlık ile düşük enflasyon arasında bir ilişki bulmuştur, ama örneklem küçüktür. Cukierman, Webb ve Neyapti, gelişmekte olan ülkelerde yasal bağımsızlığın enflasyonla zayıf ilişkili olduğunu, başkan değişim sıklığının ise güçlü biçimde ilişkili olduğunu göstermiştir; yani yasa ile uygulama ayrışabilir. Posen'e göre bağımsızlık, arkasında enflasyon karşıtı güçlü bir toplumsal destek olduğunda işe yarar; yasa bu tercihin sonucudur. Yasa değişikliği gerekli olabilir, ama uygulamada saygı görmedikçe ve maliye politikasıyla desteklenmedikçe beklentileri kalıcı olarak değiştirmez.

İleri okuma

• Burton A. Abrams (2006). «How Richard Nixon Pressured Arthur Burns: Evidence from the Nixon Tapes». Journal of Economic Perspectives 20(4). Beyaz Saray bantlarından siyasi baskının belgeleri.
• Kenneth Rogoff (1985). «The Optimal Degree of Commitment to an Intermediate Monetary Target». Quarterly Journal of Economics 100(4). Muhafazakâr merkez bankacısı fikri.
• Carola Binder (2021). «Political Pressure on Central Banks». Journal of Money, Credit and Banking 53(4). 118 merkez bankasında siyasi baskının ölçümü.
• Paul Tucker (2018). Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State. Princeton University Press. Bağımsız kurumların demokratik meşruiyeti.

Sonraki derse köprü

Bu derste bağımsızlığın enflasyon yanlılığına bir cevap olduğunu, ama bağımsız bir bankanın da hesap vermesi gereken açık bir amaca ihtiyaç duyduğunu gördük. Yeni Zelanda'nın 1989'da bakan ile başkan arasında imzalanan sayısal hedefi ve İngiltere'nin açık mektup düzeni, bu amacın nasıl somutlaştırılabileceğine dair ilk örneklerdi. Bir merkez bankası sayısal bir enflasyon hedefini nasıl seçer, hedefe hangi ufukta ulaşmayı amaçlar ve hedeften saptığında ne olur? Sıradaki ders enflasyon hedeflemesini ele alıyor: çerçevenin unsurlarını, hedefin düzeyi ve ufku tartışmalarını ve çerçevenin farklı ülkelerdeki başarısına dair kanıtları inceleyeceğiz.