Emeklilik sistemlerinin geleceği

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Yasal emeklilik yaşını, aktif/pasif oranını ve kazanılmış hak kavramını tanımlar.
• Anlama — Yaşlanan bir nüfusun dağıtım esaslı emeklilik sistemlerinin dengesini neden bozduğunu ve bu dengeyi düzeltmenin hangi araçlarla mümkün olduğunu açıklar.
• Analiz — Emeklilik yaşının yükseltilmesinin istihdama ve kamu bütçesine etkisini, programlar arası yayılma etkileriyle birlikte çözümler.
• Değerlendirme — Türkiye'nin emeklilik yaşı takvimini ve 2023'teki yaş şartı düzenlemesini, sistemin sürdürülebilirliği ve kuşaklar arası adalet açısından değerlendirir.

Sezgi

Açılış

Bir dağıtım esaslı emeklilik sistemi, basit bir sözleşmeye dayanır: bugün çalışanlar prim öder, bu primlerle bugünkü emeklilere aylık bağlanır; yarın emekli olduklarında, onların aylıklarını da o günün çalışanları öder. Bu sözleşme, her kuşağın bir sonraki kuşaktan yeterince kalabalık olduğu sürece işler.

Önceki iki derste doğurganlığın düştüğünü ve nüfusun yaşlandığını gördük. Bu, sözleşmenin dengesini bozar. Prim ödeyen her çalışana düşen emekli sayısı arttıkça, sistem ya daha yüksek primlere, ya daha düşük aylıklara, ya daha geç emekliliğe ya da bütçeden daha fazla aktarıma ihtiyaç duyar. Bu dersin sorusu, bu seçenekler arasında nasıl bir denge kurulabileceği ve emeklilik yaşını yükseltmenin gerçekte neye yol açtığıdır.

Hikâye — 2048'e uzanan takvim

Türkiye'de emeklilik yaşı, yaşlanan nüfusa karşı uzun bir takvime bağlanmıştır. 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'na göre, yaşlılık aylığı için aranan yaş şartı 2036'dan itibaren kademeli olarak yükselir: 2036–2037 döneminde kadınlar için 59, erkekler için 61; ardından her iki yılda bir yükselerek 2048'den itibaren kadın ve erkek için 65 olur.

Ama bu takvim, sistemin içinde farklı kuşakların farklı kurallara tabi olduğu bir yapının yalnızca bir parçasıydı. 1990'ların sonunda yapılan reformlarla, belirli bir tarihten önce sigortalı olanlar için yaş şartı getirilmiş; bu kişiler, prim günlerini tamamlasalar bile belirli bir yaşa gelmeden emekli olamaz hâle gelmişti. Emeklilikte yaşa takılanlar olarak anılan bu grup, yıllarca yaş şartının kaldırılmasını talep etti.

1 Mart 2023'te kabul edilen 7438 sayılı Kanunla, 5510 sayılı Kanun'a geçici 95. madde eklendi. Buna göre önceki yasaların geçiş hükümlerine göre yaşlılık ya da emekli aylığı bağlanacak olanlar, yaş dışındaki öbür şartları taşımaları hâlinde aylıktan yararlanabilecekti. Düzenleme, 3 Mart 2023'te yürürlüğe girdi.

Kavram — dengenin araçları

Bir emeklilik sistemindeki her değişiklik, bir kuşağın beklentilerini etkiler. Sistemin kurallarına göre yıllarca prim ödemiş ve belirli bir yaşta emekli olmayı planlamış kişiler için, kuralların değişmesi bir haksızlık gibi algılanabilir.

Emeklilik yaşını yükseltmenin bir başka zorluğu, insanların emekliliği beklerken ne yapacağıdır. Emekli olamayan herkes çalışmaya devam etmez; bir kısmı işsizlik ya da malullük gibi başka sosyal güvenlik programlarına yönelebilir.

Veri ve kanıt — Avusturya'nın deneyimi

Emeklilik yaşını yükseltmek gerçekte ne kadar işe yarar? Stefan Staubli ve Josef Zweimüller'in incelediği Avusturya deneyimi bu soruya ayrıntılı bir cevap veriyor. Avusturya'da iki emeklilik reformu, erken emeklilik yaşını erkekler için 60'tan 62'ye, kadınlar için 55'ten 58,25'e çıkardı.

Staubli ve Zweimüller, reformdan etkilenen erkeklerde istihdamın 9,75 puan, kadınlarda 11 puan arttığını buldu. Ama reformun büyük yayılma etkileri de vardı: işsizlik, erkeklerde 12,5 puan, kadınlarda 11,8 puan artmıştı. İstihdam artışı en çok yüksek ücretli ve sağlıklı işçilerde görüldü; düşük ücretli ve sağlığı daha zayıf işçiler ya malullük yoluyla erken emekli olmaya devam etti ya da erken emeklilik yaşına kadar olan boşluğu işsizlik ödeneğiyle kapattı.

Neden önemli? — kuşaklar arası bir pazarlık

Türkiye'nin emeklilik sistemi, iki zıt yöndeki baskıyı birlikte taşıyor. Bir yanda, 5510 sayılı Kanun'un takvimi emeklilik yaşını 2048'e kadar 65'e çıkararak yaşlanan nüfusa uyum sağlamaya çalışıyor. Öbür yanda, 2023'teki düzenleme, önceki reformlarla yaş şartına bağlanmış geniş bir grubun yaş şartı aranmaksızın emekli olmasının yolunu açtı. Bu, o kuşak için beklenen bir kazanılmış hak talebinin karşılanmasıydı; ama aynı zamanda sistemin aktif/pasif oranına ve bütçeye yeni bir yük demekti.

Bu dersin kanıtları, emeklilik reformunun yalnızca bir yaş sınırı meselesi olmadığını gösteriyor. Emeklilik yaşı yükseltildiğinde, sağlıklı ve iyi ücretli çalışanlar çalışmaya devam ederken, ağır işlerde çalışanlar ve sağlığı zayıf olanlar başka güvencelere yönelir. İyi tasarlanmış bir sistem, yaşı yükseltirken bu grupları da gözetmek, emeklilik yaşına kadar olan yılları işsizlik ya da malullük ödenekleriyle değil, onlara uygun iş ve sağlık destekleriyle doldurmak zorundadır. Emeklilik sistemi, sonuçta kuşaklar arasında sürekli yeniden müzakere edilen bir sözleşmedir.

Özet kartı

1. Dağıtım esaslı emeklilik sistemlerinde bugünkü çalışanların primleri bugünkü emeklilerin aylıklarını öder; nüfus yaşlandıkça aktif/pasif oranı düşer ve sistemin dengesi bozulur.
2. 5510 sayılı Kanun'a göre yaşlılık aylığında aranan yaş şartı 2036'dan itibaren kademeli olarak yükselir ve 2048'den itibaren kadın ve erkek için 65 olur.
3. 7438 sayılı Kanunla eklenen geçici 95. madde, önceki geçiş hükümlerine tabi olanlara yaş dışındaki şartları taşımaları hâlinde aylık bağlanmasını sağladı; düzenleme 3 Mart 2023'te yürürlüğe girdi.
4. Staubli ve Zweimüller, Avusturya'da erken emeklilik yaşının yükseltilmesinin istihdamı erkeklerde 9,75, kadınlarda 11 puan artırdığını, ama işsizliği de 12,5 ve 11,8 puan artırdığını buldu.
5. Yayılma etkilerine rağmen erken emeklilik yaşındaki bir yıllık artış tipik bir kuşak için net kamu harcamalarını erkeklerde 107 milyon, kadınlarda 122 milyon avro azalttı.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Aktif/pasif oranı nedir? Bu oranın düşmesi dağıtım esaslı bir sistem için neden sorun yaratır?
2. (Çıktı 2) Bir dağıtım esaslı sistemde aktif/pasif oranı 4'ten 2'ye düşerse ve emekli aylığı ortalama ücretin yüzde 50'si olarak korunmak istenirse, çalışanların ödemesi gereken prim oranı nasıl değişir?
3. (Çıktı 3) Staubli ve Zweimüller'in bulgusuna göre erken emeklilik yaşının yükseltilmesi hangi çalışanları çalışmaya devam etmeye yöneltti, hangilerini başka programlara?
4. (Çıktı 3) Programlar arası yayılma, emeklilik yaşının yükseltilmesinin kamu bütçesine etkisini nasıl değiştirir?
5. (Çıktı 4) Türkiye'nin emeklilik yaşı takvimi ile 2023'teki yaş şartı düzenlemesini, sistemin sürdürülebilirliği ve kuşaklar arası adalet açısından değerlendir.

Cevaplar

1. Aktif/pasif oranı, prim ödeyen çalışanların sayısının aylık alan emeklilerin sayısına oranıdır. Dağıtım esaslı sistemde bugünkü emeklilerin aylıkları bugünkü çalışanların primleriyle ödendiği için, bu oran düştükçe her çalışanın daha fazla emeklinin aylığını karşılaması gerekir. Sistem, primleri artırmak, aylıkları düşürmek, emeklilik yaşını yükseltmek ya da bütçeden aktarım yapmak zorunda kalır.
2. Prim oranı, aylığın ücrete oranının aktif/pasif oranına bölünmesiyle bulunur. Aktif/pasif oranı 4 iken prim oranı 0,50 / 4 = yüzde 12,5'tir. Oran 2'ye düştüğünde aynı aylığı ödemek için prim oranı 0,50 / 2 = yüzde 25'e, yani iki katına çıkmalıdır.
3. Erken emeklilik yaşının yükseltilmesi, yüksek ücretli ve sağlıklı çalışanları en çok çalışmaya devam etmeye yöneltti. Düşük ücretli ve sağlığı daha zayıf çalışanlar ise ya malullük ödenekleriyle erken emekli olmaya devam etti ya da erken emeklilik yaşına kadar olan boşluğu işsizlik ödenekleriyle kapattı.
4. Emeklilik yaşı yükseltildiğinde emeklilik aylıklarına yapılan harcama azalır; ama emekli olamayanların bir kısmı işsizlik ya da malullük ödeneklerine yönelirse, bu programların harcaması artar ve bütçeye etkinin bir kısmı geri döner. Staubli ve Zweimüller, bu yayılma etkilerine ve çalışmaya devam edenlerden elde edilen ek vergi gelirlerine rağmen net kamu harcamalarının azaldığını buldu; ama azalma, yayılma olmasaydı olacağından küçüktür.
5. 2048'e uzanan takvim, emeklilik yaşını yaşlanan nüfusa göre kademeli olarak yükselterek sistemin sürdürülebilirliğini destekler ve emekliliğe yakın olanların planlarını sarsmamak için uzun bir geçiş tanır. 2023'teki düzenleme ise önceki reformlarla yaş şartına bağlanmış bir grubun beklentisini karşıladı; ama bu grubun daha erken emekli olması, aktif/pasif oranını düşürerek ve aylık harcamasını artırarak sistemin ve bütçenin yükünü artırdı. Kuşaklar arası adalet açısından bu, bir kuşağın kazanılmış hak beklentisinin karşılanmasının maliyetinin, bugünkü ve gelecekteki çalışanlara ya da vergi mükelleflerine yansıması anlamına gelir. Staubli ve Zweimüller'in bulgusu da emeklilik yaşı politikalarında ağır işlerde çalışanların ve sağlığı zayıf olanların ayrıca gözetilmesi gerektiğini hatırlatır.

İleri okuma

• Stefan Staubli, Josef Zweimüller (2013). «Does Raising the Early Retirement Age Increase Employment of Older Workers?». Journal of Public Economics 108. Avusturya'da emeklilik yaşı reformlarının istihdam ve bütçe etkileri.
• Nicholas Barr, Peter Diamond (2008). Reforming Pensions: Principles and Policy Choices. Oxford University Press. Emeklilik reformlarının ilkeleri ve seçenekleri.
• 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu (mevzuat.gov.tr). Türkiye'de emeklilik şartları ve geçiş hükümleri.

Sonraki derse köprü

Yaşlanan bir nüfusa karşı başvurulabilecek bir başka yol, çalışma çağındaki nüfusu dışarıdan artırmaktır: göç. Göçmenler, işgücü açığı olan sektörleri doldurabilir, prim ödeyerek emeklilik sistemine katkıda bulunabilir ve yeni beceriler getirebilir. Ama göçün yerli işçilerin ücretlerine ve istihdamına etkisi nedir, kamu maliyesine katkısı ne kadardır ve Türkiye'nin son yıllarda yaşadığı büyük göç dalgası işgücü piyasasını nasıl değiştirdi? Sıradaki ders göçü ve işgücünü ele alıyor.