Avro Bölgesi borç krizi

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Yunanistan'ın bütçe açığı revizyonundan Draghi'nin Temmuz 2012 konuşmasına uzanan Avro Bölgesi krizinin dönüm noktalarını sıralar.
• Anlama — Ortak para kullanan ama ayrı bütçeleri olan ülkelerin, bir şok karşısında neden kendi parası olan ülkelerden farklı zorluklarla karşılaştığını açıklar.
• Analiz — Bankaların devlet tahvili taşıması ile devletin bankaları kurtarmak zorunda kalmasının nasıl birbirini besleyen bir döngü oluşturduğunu çözümler.
• Değerlendirme — Kemer sıkma politikalarının Yunanistan'daki maliyetini ve Avrupa Merkez Bankası'nın müdahalesinin etkisini değerlendirir.

Sezgi

Açılış

18 Ekim 2009'da Yunanistan'ın yeni seçilmiş başbakanı Yorgo Papandreu, ülkenin hesaplarının yeniden incelendiğini açıkladı. Bir önceki hükümetin Brüksel'e bildirdiği 2009 bütçe açığı milli gelirin yüzde 3,7'siydi. Yeni hesaba göre gerçek açık yüzde 12,7'ydi. Avrupa Birliği istatistik kurumu Eurostat'ın sonraki incelemesi bu oranı yüzde 15,4'e çıkaracaktı.

Bu açıklama, Avro Bölgesi'nin on yıllık tarihinin en ağır krizini başlattı. Yatırımcılar, Yunanistan'ın borçlarını ödeyip ödeyemeyeceğini sorgulamaya başladı. Kısa süre içinde soru İrlanda'ya, Portekiz'e, İspanya'ya ve İtalya'ya uzandı. Üç yıl boyunca dünyanın en büyük ekonomik birliklerinden birinin ortak parası, dağılıp dağılmayacağı açıkça tartışılan bir para birimine dönüştü.

Hikâye — ortak para, ayrı bütçeler

Avro 1999'da doğduğunda, onu kullanan ülkeler kendi paralarından ve dolayısıyla kendi kurlarından vazgeçti. Faiz oranlarını artık Frankfurt'taki Avrupa Merkez Bankası belirliyordu. Ama bütçeler ulusal kaldı: her ülke kendi vergisini topluyor, kendi harcamasını yapıyor ve kendi borcunu kendi adına çıkarıyordu.

Avronun ilk on yılında, bu düzenin bir yan etkisi pek fark edilmedi. Yatırımcılar Yunanistan'ın, Portekiz'in ya da İspanya'nın avro cinsinden tahvillerini Almanya'nınkiyle neredeyse aynı riskte gördü. Bu ülkelerin borçlanma maliyeti hızla düştü. Ucuz kredi, bazı ülkelerde devletin, bazılarında ise hanelerin ve bankaların borçlanmasını artırdı; İspanya ve İrlanda'da konut fiyatlarını da yukarı taşıdı. Bu dönemde güney ülkelerinde ücretler ve fiyatlar Almanya'dakinden daha hızlı arttı ve bu ülkelerin rekabet gücü aşındı.

2009'dan sonra tablo tersine döndü. Yatırımcılar ülkeler arasındaki farkı birden hatırladı. Yunanistan'ın on yıllık tahvil faizi, Almanya'nınkinin çok üstüne çıktı. Mayıs 2010'da Avrupa Birliği ve IMF, Yunanistan'a 110 milyar avroluk bir kurtarma paketi sağladı. Ardından İrlanda 2010 sonunda, Portekiz 2011'de yardım istedi. 2012'de Yunanistan, özel alacaklılarının elindeki yaklaşık 206 milyar avroluk tahvili, nominal değerin yüzde 53,5'i silinerek yeniden yapılandırdı. Bu, o güne kadar yapılmış en büyük devlet borcu yeniden yapılandırmasıydı.

Kavram — kendi kuru olmayan bir ülke

Kendi parası olan bir ülke, rekabet gücünü yitirdiğinde ya da bir şokla karşılaştığında parasını devalüe edebilir. Böylece ihracatı ucuzlar, ithalatı pahalanır ve dış açık kapanmaya başlar. Asya ve Türkiye krizlerinde gördüğümüz gibi bu yolun sancıları vardır, ama bir çıkış yoludur.

Avro Bölgesi'ndeki bir ülkenin bu seçeneği yoktur. Yunanistan'ın rekabet gücünü geri kazanması için, kur yerine ücretlerin ve fiyatların düşmesi gerekiyordu. Buna iç devalüasyon denir. İç devalüasyon kâğıt üzerinde kurun değer kaybıyla aynı sonucu verir; ama gerçekte milyonlarca ücret sözleşmesinin ve fiyatın tek tek aşağı çekilmesini gerektirir. Bu da çoğu zaman uzun bir durgunluk ve yüksek işsizlik demektir.

İktisatçı Robert Mundell 1961'de, farklı bölgelerin ortak bir para kullanmasının hangi koşullarda mantıklı olduğunu sormuştu. Cevabına göre, bölgeler benzer şoklarla karşılaşıyorsa ya da işçiler ve sermaye bölgeler arasında kolayca yer değiştirebiliyorsa ya da zor durumdaki bölgeye ortak bir bütçeden kaynak aktarılabiliyorsa, ortak para iyi işler. Avro Bölgesi bu koşulların birkaçını zayıf biçimde karşılıyordu: işgücü diller ve kurumlar nedeniyle ülkeler arasında az hareket ediyor, ortak bütçe ise çok küçük kalıyordu.

İkinci sorun, bankalarla devletler arasındaki bağdı. Bir ülkenin bankaları o ülkenin devlet tahvillerinden bol miktarda taşıyordu. Devletin borç ödeme gücüne dair şüphe arttıkça tahvillerin değeri düşüyor, bankaların bilançosu zayıflıyordu. Bankalar zorlanınca devlet onları kurtarmak zorunda kalıyor, bu da devletin borcunu artırıyordu. İrlanda'da devletin 2008'de bankalarının borçlarına verdiği geniş güvence, bankaların zararını kamu borcuna dönüştürdü ve ülkeyi yardım istemeye götürdü.

Veri ve kanıt — «ne gerekiyorsa»

Kriz 2012 yazında doruğa ulaştı. İspanya ve İtalya'nın on yıllık tahvil faizleri, sürdürülemez sayılan düzeylere yaklaştı. Yatırımcılar yalnızca bu ülkelerin borcunu ödeyip ödeyemeyeceğini değil, avronun dağılıp bu borçların eski ulusal paralara çevrilip çevrilmeyeceğini de fiyatlıyordu.

26 Temmuz 2012'de Londra'da bir konferansta Avrupa Merkez Bankası Başkanı Mario Draghi şunu söyledi: «Yetkimiz dahilinde, Avrupa Merkez Bankası avroyu korumak için ne gerekiyorsa yapmaya hazır. Ve bana inanın, bu yeterli olacak.» Birkaç hafta sonra banka, gerektiğinde bir ülkenin tahvillerini sınırsız miktarda satın alabileceği bir programı, Doğrudan Parasal İşlemler'i açıkladı. Program hiç kullanılmadı. Ama açıklamanın kendisi, faizleri düşürmeye ve krizin en akut aşamasını sona erdirmeye yetti.

Yunanistan'ın yaşadığı bedel ise ağırdı. Kişi başına gerçek milli gelir 2008–2013 arasında yaklaşık dörtte bir azaldı. İşsizlik 2013'te yüzde 27,9'a çıktı. Bu, barış zamanında gelişmiş bir ekonominin yaşadığı en derin çöküşlerden biriydi. Kemer sıkma programlarının bu çöküşteki payı ise hâlâ tartışılıyor: savunanlar ülkenin başka bir finansman kaynağı olmadığını, eleştirenler ise harcama kesintilerinin ekonomiyi beklenenden çok daha fazla küçülttüğünü vurguluyor.

Neden önemli? — kurumlar sonradan yetişti

Kriz, Avro Bölgesi'ni eksik kalmış kurumlarını tamamlamaya zorladı. Kriz anında ülkelere kredi verebilecek kalıcı bir fon, Avrupa İstikrar Mekanizması kuruldu. Bankaların denetimi ulusal otoritelerden Avrupa Merkez Bankası'na taşındı ve banka-devlet kısır döngüsünü kırmaya yönelik bir bankacılık birliği adımları atıldı. Ortak bir mevduat sigortası ise bu dersin veri tarihinde hâlâ tamamlanmamış tartışmalar arasında.

Bu kriz Türkiye için iki bakımdan öğretici. Birincisi, Türk ihracatında en büyük pay Avrupa Birliği ülkelerine düşüyor; Avro Bölgesi'ndeki durgunluk Türk ihracatçıları için doğrudan bir talep şokudur. İkincisi, kriz bir ülkenin borcunun hangi parayla olduğunun ne kadar önemli olduğunu bir kez daha gösterdi. Avro kullanan bir ülke bile, kendi basamadığı bir parayla borçlandığında, piyasaların güvenini kaybettiği anda gelişmekte olan bir ülkenin yaşadığı türden bir ani duruşla karşılaşabildi.

Özet kartı

1. Yunanistan'ın 2009 bütçe açığı yüzde 3,7 değil yüzde 12,7 çıktı, Eurostat'ın incelemesiyle yüzde 15,4'e yükseldi; kriz İrlanda, Portekiz, İspanya ve İtalya'ya yayıldı.
2. Mayıs 2010'da Yunanistan'a 110 milyar avroluk paket verildi; 2012'de 206 milyar avroluk özel tahvil yüzde 53,5 kesintiyle yeniden yapılandırıldı.
3. Ortak para kullanan ülke kurunu devalüe edemez; rekabet gücünü iç devalüasyonla, yani ücret ve fiyatları düşürerek geri kazanmak zorundadır.
4. Bankaların devlet tahvili taşıması ve devletlerin bankaları kurtarması birbirini besleyen bir kısır döngü yarattı.
5. Draghi'nin Temmuz 2012'deki sözü ve hiç kullanılmayan tahvil alım programı krizin akut aşamasını bitirdi; Yunanistan'da işsizlik yüzde 27,9'a çıktı.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Ekim 2009 ile Eylül 2012 arasındaki dört kritik anı, tarihleriyle birlikte bir zaman çizelgesine yerleştir.
2. (Çıktı 2) İki ülke aynı şokla karşılaşıyor ve ihracatları çöküyor. Biri kendi parasını kullanıyor, öbürü avroyu. İkisi rekabet gücünü nasıl geri kazanmaya çalışır ve hangisinin yolu daha sancılıdır?
3. (Çıktı 2) Mundell'in ölçütlerine göre Avro Bölgesi hangi koşulları zayıf karşılıyordu?
4. (Çıktı 3) İrlanda'nın kriz öncesi kamu borcu düşüktü. Buna rağmen ülke neden yardım istemek zorunda kaldı?
5. (Çıktı 4) Avrupa Merkez Bankası'nın tahvil alım programı hiç kullanılmadığı hâlde faizleri nasıl düşürdü?

Cevaplar

1. Ekim 2009'da Yunanistan'ın gerçek bütçe açığının açıklanması; Mayıs 2010'da 110 milyar avroluk ilk kurtarma paketi; Mart 2012'de özel alacaklılarla yapılan yüzde 53,5 kesintili yeniden yapılandırma; Temmuz 2012'de Draghi'nin «ne gerekiyorsa» konuşması ve Eylül 2012'de tahvil alım programının açıklanması.
2. Kendi parasını kullanan ülke parasını devalüe ederek ihracatını hızla ucuzlatabilir. Avro kullanan ülke ise ücret ve fiyatların düşmesini beklemek zorundadır; bu iç devalüasyon genellikle yıllar süren bir durgunluk ve yüksek işsizlikle gerçekleşir. İkinci yol çok daha sancılıdır.
3. Ülkeler arasında işgücü hareketliliği diller ve kurumlar nedeniyle düşüktü ve zor durumdaki ülkeye kaynak aktaracak ortak bütçe çok küçüktü. Ayrıca güney ve kuzey ülkeleri her zaman benzer şoklarla karşılaşmıyordu.
4. İrlanda'nın bankaları konut balonuna aşırı kredi vermişti. Balon sönünce bankalar zarar etti ve devlet 2008'de bankaların borçlarına geniş bir güvence verdi. Bankaların zararı böylece kamu borcuna dönüştü ve devletin borcu hızla yükseldi.
5. Yatırımcılar, gerekirse merkez bankasının bir ülkenin tahvillerini sınırsız alabileceğini bildikleri için, o tahvilleri panikle satmaya ve avronun dağılacağına oynamaya gerek görmedi. Güvenilir bir taahhüt, kullanılmasına gerek kalmadan beklentileri değiştirdi.

İleri okuma

• Robert A. Mundell (1961). «A Theory of Optimum Currency Areas». American Economic Review 51(4). Ortak para alanlarına dair temel makale.
• European Stability Mechanism (2020). «The 2012 Private Sector Involvement in Greece». Discussion Paper 11. Yunanistan'ın borç yeniden yapılandırmasının ayrıntılı anlatımı.
• Adam Tooze (2018). Crashed. 2008 krizinin Avrupa'ya nasıl uzandığını anlatan bölümleriyle.

Sonraki derse köprü

Bu dosyadaki krizlerin hepsi finans sisteminin içinden doğdu: bir borsa balonu, dövizle borçlanmış bankalar, paketlenmiş ev kredileri, sürdürülemez devlet borçları. 2020'nin başında gelen kriz ise finansın dışından, bir virüsle geldi. Hükümetler salgını durdurmak için ekonominin önemli bir kısmını bilinçli olarak durdurdu; arz ve talep aynı anda çöktü. Bu şoka verilen tepki, tarihin en büyük kamu harcama ve para genişlemesi programlarından biri oldu. Dosyanın son bölümü Covid-19 şokunu ele alıyor.