İsrail'in dezenflasyon hikâyesi

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — İsrail'in 1985 İstikrar Programı'nın ana bileşenlerini ve enflasyonun program öncesi ve sonrası düzeyini söyler.
• Anlama — Endekslemenin yüksek enflasyonu nasıl kendi kendini sürdüren bir sürece dönüştürdüğünü açıklar.
• Analiz — Ortodoks bütçe ve para önlemleri ile heterodoks ücret ve fiyat anlaşmasının programda birbirini nasıl tamamladığını çözümler.
• Değerlendirme — Bir dezenflasyon programının kalıcılığını sağlayan kurumsal değişiklikleri, kısa süreli başarılı kalan programlarla karşılaştırarak değerlendirir.

Sezgi

Açılış

1984'te İsrail'de fiyatlar bir yılda yüzde 445 arttı. Ülkede bir süpermarket etiketinin birkaç hafta aynı kalması olağan dışıydı. Maaşlar, kiralar, banka mevduatları ve devlet tahvilleri fiyat endeksine bağlıydı; fiyatlar arttıkça her şey otomatik olarak yeniden ayarlanıyordu. İnsanlar enflasyonla yaşamayı öğrenmişti; o kadar ki, enflasyonun kendisi bu uyumun sayesinde hiç durmadan sürüyordu.

1 Temmuz 1985'te hükümet, kapsamlı bir istikrar programını tek bir hafta sonunda yürürlüğe koydu. Ertesi yıl, 1986'da enflasyon yüzde 20'ye indi. Üç haneli bir enflasyonu bu hızla ve ağır bir durgunluk yaşamadan düşürmek nadir görülür. Daha da nadiri, düşüşün kalıcı olmasıdır. İsrail'de enflasyon, sonraki on yıllarda bir daha üç haneye çıkmadı.

Hikâye — üç imzalı bir masa

1970'lerin sonundan itibaren İsrail'in bütçe açığı çok büyümüştü. Savunma harcamaları, sübvansiyonlar ve sosyal transferler vergi gelirlerini aşıyordu ve açığın bir kısmı merkez bankasına para bastırılarak kapatılıyordu. İsrail Merkez Bankası, hükümetin isteği üzerine bütçe açığını finanse etmek için sınırsız para basmak zorundaydı. Yani enflasyonun kaynağı bir bütçe sorunuydu.

1984 seçimlerinden sonra kurulan ulusal birlik hükümeti önce birkaç «paket anlaşma» denedi: ücretleri ve fiyatları birkaç ay dondurmak için işverenler ve sendikalarla yapılan kısa süreli uzlaşmalar. Bunlar kısa süre işe yaradı, sonra enflasyon geri döndü. Çünkü bütçe açığı yerinde duruyordu.

1985 yazındaki program ise her şeyi aynı anda ele aldı. Başbakan Şimon Peres'in hükümetinde Maliye Bakanı Yitzhak Modai ve iktisatçı Michael Bruno'nun öncülük ettiği ekip, programı hazırladı. Bütçe açığı sert harcama kesintileri ve sübvansiyonların kaldırılmasıyla küçültüldü. Şekel önce devalüe edildi, sonra dolara sabitlendi. Ve en önemlisi, hükümet, İsrail'in büyük işçi konfederasyonu Histadrut ve özel sektör işverenleri arasında üçlü bir anlaşma imzalandı: ücretler ve fiyatlar bir süre donduruldu, ücretlerin otomatik endekslenmesi askıya alındı.

Aynı yıl yapılan bir yasa değişikliği, merkez bankasının bütçe açığını finanse etmek için hükümete kredi vermesini yasakladı. İsrail'de bu değişiklik «para basmama yasası» diye anıldı. ABD'nin olağanüstü mali yardımı da döviz rezervlerini destekledi ve programa güven kazandırdı. 1 Ocak 1986'da yeni şekel, eski şekelin bin birimine karşılık gelecek biçimde dolaşıma girdi.

Kavram — enflasyonun kendi kendini beslemesi

İsrail'in sorununu anlamak için endekslemeye bakmak gerekir. Yüksek enflasyonda insanlar kendilerini korumak ister: işçi, maaşının fiyatlarla birlikte artmasını; tasarrufçu, mevduatının değerini korumasını; ev sahibi, kiranın her ay güncellenmesini. Bu yüzden sözleşmeler fiyat endeksine bağlanır.

Endeksleme, kısa vadede enflasyonun acısını azaltır. Ama uzun vadede enflasyonu bir hafıza makinesine çevirir. Bu ay fiyatlar yüzde 10 arttıysa, gelecek ay maaşlar yüzde 10 artar; işverenler artan maliyeti fiyatlara yansıtır ve fiyatlar yeniden artar. Enflasyonun bir sonraki dönemdeki düzeyi, bir önceki dönemin düzeyine kilitlenir. Bu duruma enflasyon ataleti de denir: enflasyonu başlatan sebep ortadan kalksa bile süreç kendi hızıyla devam eder.

İktisatçılar enflasyonu durdurmanın iki tür yolunu tartışır. Ortodoks yol, enflasyonun kaynağına, yani bütçe açığına ve para basmaya odaklanır. Heterodoks yol ise ataleti hedefler: ücretleri ve fiyatları doğrudan dondurarak, endekslemenin taşıdığı geçmiş enflasyonu bir anda keser. Ücret ve fiyatları doğrudan etkilemeye yönelik bu tür önlemlere gelir politikası denir.

İsrail'in başarısı, ikisini birleştirmesindeydi. Yalnızca ücret ve fiyatları dondurmak, 1980'lerin ortasında Arjantin ve Brezilya'nın denediği ama kısa sürede çöken programlarda olduğu gibi, bütçe açığı yerinde durduğu sürece işe yaramazdı. Yalnızca bütçeyi sıkılaştırmak ise endekslenmiş ücretler ve fiyatlar yüzünden enflasyonu çok yavaş ve ağır bir işsizlik bedeliyle düşürürdü. Bütçe kaynağı kurutuyor, üçlü anlaşma ataleti kırıyordu.

Veri ve kanıt — neden kalıcı oldu?

İktisatçı Thomas Sargent, 1982'de yayımladığı ünlü bir çalışmada, 1920'lerin Avrupa hiperenflasyonlarının para ve bütçe rejimi köklü biçimde değiştiğinde hızla ve beklenenden düşük bir maliyetle durduğunu savunmuştu. Sargent'a göre anahtar, halkın yeni kuralların kalıcı olduğuna inanmasıydı. İsrail'in deneyimi bu görüşle uyumluydu: devalüasyon ücretlere ve fiyatlara yansımadı, çünkü üçlü anlaşma ve para basma yasağı, insanlara oyunun kurallarının değiştiğini inandırmıştı.

Kalıcılığın ikinci sebebi kurumsaldı. Programın parçası olan yasa değişikliği, merkez bankasının bütçe açığını finanse etmesini yasaklayarak açığı para basarak kapatma yolunu kapattı. Aynı dönemde hükümet, bütçe üzerinde daha sıkı denetim sağlayan bir yasal çerçeve oluşturdu. Program geçici önlemlerle değil, enflasyonun kaynağını ortadan kaldıran kalıcı kurallarla sürdürüldü.

Enflasyonun tek haneye inmesi ise zaman aldı. 1986'dan sonra enflasyon birkaç yıl yüzde 15–20 civarında kaldı. İsrail 1990'larda enflasyon hedeflemesine geçti ve enflasyon ancak 1990'ların sonunda tek haneye indi. 2010'da yürürlüğe giren yeni Merkez Bankası Yasası, bankanın bağımsızlığını ve fiyat istikrarı görevini güçlendirdi. Yani 1985 programı atalet zincirini kırdı, ama kalıcı düşük enflasyon on yılı aşkın bir kurumsal yeniden yapılanmayla geldi.

Neden önemli? — uzlaşmanın maliyeti ve değeri

İsrail'in deneyiminden çıkan en belirgin ders, dezenflasyonun bir maliyet paylaşımı olduğudur. Harcamalar kısıldı, sübvansiyonlar kaldırıldı, ücretler dondurulduğu için bir süre gerçek ücretler düştü. Bu maliyetin kimin omzuna ne kadar düşeceği, sendikalar ve işverenlerle masaya yatırıldı. Razin'in çalışması bu noktanın altını çiziyor: enflasyonu durduran adıma kaçınılmaz olarak önemli bir gelir yeniden dağılımı eşlik eder, ve bu dağılımın kabul görmesi programın ayakta kalmasının şartıdır.

İkinci ders, sıranın önemi. İsrail önce bütçeyi düzeltti, sonra kuru sabitledi; Arjantin'in on yıl sonraki deneyiminde kur sabitlendiği hâlde bütçe dengesi kalıcı olarak sağlanamamıştı. Bir kur çıpası ya da bir ücret anlaşması, arkasında sağlam bir bütçe olduğunda güven yaratır; tek başına bırakıldığında ise zamanla aşınır.

Üçüncü ders, endekslemenin iki yüzü. Yüksek enflasyon dönemlerinde ücretlerin, kiraların ve emekli maaşlarının geçmiş enflasyona göre ayarlanması, insanları korumak için güçlü bir talep hâline gelir. Bu talep haklıdır; ama geriye dönük endeksleme yaygınlaştıkça enflasyon kendi hafızasını taşır ve düşürülmesi zorlaşır. İsrail'de ataleti kıran şey, endekslemenin bir süre askıya alınması konusunda tarafların uzlaşabilmesiydi.

Özet kartı

1. İsrail'de enflasyon 1984'te yüzde 445'e ulaştı; 1 Temmuz 1985'te başlayan istikrar programından sonra 1986'da yüzde 20'ye indi ve bir daha üç haneye çıkmadı.
2. Yaygın endeksleme, geçmiş enflasyonu ücret ve fiyatlar yoluyla geleceğe taşıyarak enflasyonu kendi kendini sürdüren bir sürece çevirmişti.
3. Program ortodoks önlemleri, yani bütçe kesintisi ve para disiplinini, heterodoks önlemlerle, yani üçlü ücret-fiyat anlaşmasıyla birleştirdi.
4. Merkez bankasının bütçe açığını finanse etmesini yasaklayan yasa değişikliği, programı geçici bir dondurmadan kalıcı bir rejim değişikliğine dönüştürdü.
5. Enflasyon ancak 1990'ların sonunda tek haneye indi; dezenflasyon hem bir maliyet paylaşımı uzlaşması hem de uzun bir kurumsal yeniden yapılanma gerektirdi.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) İsrail'in 1985 programının dört ana bileşenini say.
2. (Çıktı 2) Bir ülkede bütün ücretler her ay bir önceki ayın enflasyonuna göre artırılıyor. Hükümet bütçe açığını tamamen kapatsa bile enflasyon neden hemen düşmeyebilir?
3. (Çıktı 3) İsrail'in 1985 öncesi paket anlaşmaları neden kısa ömürlü oldu? 1985 programı bu açıdan neyi farklı yaptı?
4. (Çıktı 3) 1985'te şekel devalüe edildiği hâlde bu devalüasyon neden ücretlere ve fiyatlara yansıyıp yeni bir enflasyon dalgası başlatmadı?
5. (Çıktı 4) İsrail'in 1986'dan sonra enflasyonu tek haneye indirmesi neden on yılı aşkın sürdü? Kalıcı düşük enflasyon için 1985 programı dışında hangi adımlar gerekti?

Cevaplar

1. Harcama kesintileri ve sübvansiyonların kaldırılmasıyla bütçe açığının küçültülmesi; şekelin devalüe edilip dolara sabitlenmesi; hükümet, Histadrut ve işverenler arasında ücret ve fiyatları donduran üçlü anlaşma; merkez bankasının bütçe açığını finanse etmesini yasaklayan yasa değişikliği. ABD'nin olağanüstü mali yardımı da programa eşlik etti.
2. Ücretler geçmiş enflasyona göre arttığı için, bu ayki ücret artışı gelecek ayın maliyetlerini ve fiyatlarını yükseltir. Enflasyonun kaynağı kurusa bile, endeksleme geçmiş enflasyonu bir süre daha taşır. Enflasyon ancak yavaşça ve genellikle bir durgunluk bedeliyle düşer.
3. Paket anlaşmalar yalnızca ücret ve fiyatları geçici olarak donduruyordu; bütçe açığı ve para basma sürdüğü için baskı birikiyor, dondurma kalkınca fiyatlar yeniden sıçrıyordu. 1985 programı dondurmayı bütçe kesintisi ve para basma yasağıyla birlikte uyguladı; böylece hem ataleti hem kaynağı aynı anda hedefledi.
4. Üçlü anlaşma ücretleri dondurduğu ve endekslemeyi askıya aldığı için devalüasyon otomatik olarak ücretlere geçmedi. Bütçe kesintisi ve para basma yasağı da insanlara kuralların kalıcı olarak değiştiğine inanma sebebi verdi; beklentiler değişince devalüasyon yeni bir fiyat dalgası başlatmadı.
5. 1985 programı ataleti kırdı ama enflasyon yüzde 15–20 civarında kaldı. Tek haneye inmek için 1990'larda enflasyon hedeflemesine geçilmesi, bütçe disiplininin sürdürülmesi ve 2010'daki yeni yasayla merkez bankası bağımsızlığının güçlendirilmesi gibi uzun soluklu kurumsal adımlar gerekti.

İleri okuma

• Michael Bruno (1993). Crisis, Stabilization, and Economic Reform: Therapy by Consensus. Programın mimarlarından birinin kaleminden İsrail ve başka ülkelerin deneyimi.
• Assaf Razin (2017). «Israel's Triumph over Inflation: The Long and Winding Road». NBER Working Paper 23061. Yüksek enflasyondan kalıcı düşük enflasyona uzanan yolun ekonomi tarihi.
• Thomas J. Sargent (1982). «The Ends of Four Big Inflations». 1920'lerin dört hiperenflasyonunun rejim değişikliğiyle nasıl durduğunu anlatan klasik çalışma.

Sonraki derse köprü

İsrail'in hikâyesi, enflasyonla on yıllarca yaşamış bir toplumun o alışkanlığı bırakabildiğini gösteriyor. Türkiye de yaklaşık çeyrek yüzyıl boyunca, iki ve üç haneli enflasyonu olağan sayarak yaşadı; liradan altı sıfır atıldı, enflasyon yıllarca tek haneye yaklaştı, sonra yeniden yükseldi. Türkiye'nin kendi enflasyon deneyimi, bu dizide incelediğimiz ülkelerin hangisine benziyor, hangisinden ayrılıyor? Bu soru, dizinin sıradaki bölümünü açıyor.