Ekonomik yaptırımlar işe yarar mı?

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Ekonomik yaptırımı, kapsamlı ve hedefli yaptırım ayrımını ve ikincil yaptırımı tanımlar.
• Anlama — Yaptırımların hedef ülkenin ekonomisine verdiği zarar ile siyasi hedefine ulaşması arasındaki farkı açıklar.
• Analiz — Farklı yaptırım türlerinin hedef ülkenin döviz kurunu neden zıt yönlerde etkileyebildiğini çözümler.
• Değerlendirme — Yaptırımların başarısını, ekonomik maliyetlerini ve hedef ülkenin halkına yansıyan bedeli birlikte değerlendirir.

Sezgi

Açılış

Bir ülke bir başka ülkenin davranışını değiştirmek istediğinde, savaş ile diplomasi arasında bir araç kullanabilir: ekonomik baskı. Ticareti kısıtlar, banka işlemlerini engeller, belirli kişilerin varlıklarını dondurur, turistlerin seyahatini durdurur. Bu araçlar, son yarım yüzyılda giderek daha sık kullanıldı.

Ama bir yaptırımın hedef ülkenin ekonomisine zarar vermesi, onun amacına ulaştığı anlamına gelmez. Bir hükümet, ekonomisi küçülse bile politikasını değiştirmeyebilir; yükü halkına yükleyebilir, başka ticaret ortakları bulabilir ya da yaptırımı iç siyasette bir dış düşman anlatısına dönüştürebilir. Bu dersin sorusu, yaptırımların ne zaman işe yaradığı, kime ne kadar zarar verdiği ve bedelini kimin ödediğidir.

Hikâye — Türkiye'ye yöneltilen yaptırımlar

28 Kasım 2015'te Rusya Devlet Başkanı, Türkiye'ye karşı özel ekonomik önlemler içeren bir kararname imzaladı. Kararname, Türkiye'nin Rus savaş uçağını düşürmesinin hemen ardından geldi ve geniş bir alanı kapsıyordu: hükümetin belirleyeceği bazı Türk mallarının Rusya'ya ithalatının yasaklanması ya da sınırlanması, Türk şirketlerinin Rusya'da sunduğu belirli hizmetlerin kısıtlanması ve 1 Ocak 2016'dan itibaren işverenlerin, belirli istisnalar dışında, yeni Türk vatandaşlarını işe almasının yasaklanması.

Kararname yalnızca ticareti değil, insanların hareketini de hedef alıyordu. Türk vatandaşları için vizesiz seyahat düzeni kısmen askıya alındı; seyahat acentelerinden Rus vatandaşlarına Türkiye'ye tur satışını durdurmaları istendi; hükümete iki ülke arasındaki charter uçuşları yasaklama talimatı verildi. Bir ülkenin turizm, tarım ve inşaat sektörlerinin önemli bir müşterisi, birkaç gün içinde kapılarını kapattı.

Bu yaptırımların önemli bir kısmı, iki ülke arasındaki ilişkilerin düzelmesiyle birlikte sonraki dönemde kaldırıldı. Hikâye, yaptırımların bir sınırını gösteriyor: hedef ülkenin ekonomisine bir bedel ödetmek mümkündür, ama bu bedel, yaptırımı uygulayan ülkenin kendi üreticilerine, turistlerine ve tüketicilerine de yansır.

Kavram — yaptırımın türleri

Yaptırımlar, giderek daha sık ve daha çeşitli biçimlerde kullanılıyor. Gabriel Felbermayr ve arkadaşlarının kurduğu Küresel Yaptırımlar Veri Tabanı, 1950'den bu yana dünyadaki yaptırımları türlerine, siyasi hedeflerine ve başarı derecelerine göre sınıflandırdı. Veri tabanının üçüncü sürümü, 1950–2022 dönemini kapsayan toplam 1.325 vakayı içeriyor.

Veri ve kanıt — zarar ve hedef

Yaptırımların hedef ülkenin ekonomisine zarar verdiğine dair kanıt güçlüdür. Matthias Neuenkirch ve Florian Neumeier, 1976–2012 döneminde 160 ülkeyi inceledi; bunların 67'si ekonomik yaptırımlarla karşılaşmıştı. Birleşmiş Milletler yaptırımları, hedef ülkenin kişi başı reel büyümesini yılda ortalama 2 puandan fazla düşürüyordu ve bu etki on yıl sürüyordu.

Bu bulgu, yaptırımların ekonomik etkisinin büyük olabileceğini gösterir. Ama ekonomik zarar ile siyasi başarı aynı şey değildir. Küresel Yaptırımlar Veri Tabanı, yaptırımların başarı oranının 1995'ten bu yana düştüğünü gösteriyor; tam da yaptırımların en sık kullanıldığı dönemde. Bir hükümetin ekonomisi küçüldüğünde, bedeli halk öder; hükümetin kendisi ise iktidarını korumak için bu bedeli göze alabilir.

Yaptırımların etkisi, para birimleri üzerinden de görülür, ama sezgiye ters biçimde. Oleg Itskhoki ve Dmitry Mukhin, 2022'de Rusya'ya uygulanan yaptırımlardan sonra rublenin önce sert biçimde değer kaybedip sonra güçlü biçimde toparlanmasını açıkladılar. Onlara göre bir yaptırım paketinin döviz kuruna etkisi, yaptırımların bileşimine bağlıydı.

Bu bulgu, güçlü bir para biriminin yaptırımların başarısız olduğu anlamına gelmediğini gösterir. Rublenin toparlanması, kısmen ithalatın yaptırımlarla çökmesinden, yani Rusların yabancı mal alamamasından kaynaklanıyordu: döviz talebi azalınca ruble değer kazandı. Güçlü bir kur, burada ekonomik sağlığın değil, kısıtlanmış bir ekonominin işaretiydi.

Neden önemli? — Türkiye hem hedef hem kavşak

Türkiye, yaptırımları hem hedef olarak hem de kavşakta bir ülke olarak deneyimledi. 2015'te Rusya'nın önlemleri, Türk turizmi, tarım ihracatçıları ve inşaat şirketleri için ağır bir sınavdı. Türkiye'nin coğrafi konumu ve ticaret ağları ise onu, başka ülkelere yönelik yaptırımlar söz konusu olduğunda kritik bir geçiş noktası yapar: Türk bankaları ve şirketleri, ikincil yaptırımların hedefi olma riskiyle, hedef ülkelerle ticaretin sunduğu fırsatlar arasında bir denge kurmak zorunda kalabilir.

Bu dersin bulguları, yaptırımlara dair tartışmada iki soruyu ayırmayı öneriyor. Birincisi, yaptırımın hedef ülkenin ekonomisine ne kadar zarar verdiğidir; kanıtlar, bu zararın büyük olabileceğini gösteriyor. İkincisi, bu zararın yaptırımın siyasi amacına ulaşmasını sağlayıp sağlamadığıdır; kanıtlar burada çok daha karışıktır. Ve her iki sorunun arkasında, çoğu zaman cevapsız kalan üçüncü bir soru vardır: bu zararın bedelini kim öder, hükümet mi, yoksa sıradan halk mı?

Özet kartı

1. Rusya, 28 Kasım 2015'te Türkiye'ye karşı bazı Türk mallarının ithalatını, Türk şirketlerinin hizmetlerini ve yeni Türk vatandaşlarının istihdamını kısıtlayan, vizesiz seyahati kısmen askıya alan ve tur satışlarını durduran bir kararname imzaladı.
2. Küresel Yaptırımlar Veri Tabanı'na göre yaptırımlar giderek daha çok kullanılıyor ve çeşitleniyor; finansal ve seyahat yaptırımlarının payı artıyor, başarı oranı ise 1995'ten bu yana düşüyor.
3. Neuenkirch ve Neumeier, BM yaptırımlarının hedef ülkenin kişi başı büyümesini yılda 2 puandan fazla düşürdüğünü ve on yılda kişi başı gelirde yüzde 25,5'lik bir düşüşe yol açtığını buldu; ABD yaptırımlarının etkisi daha küçüktü.
4. Itskhoki ve Mukhin, yaptırımların döviz kurunu bileşimlerine göre zıt yönlerde etkileyebildiğini; ithalat kısıtlamalarının para birimini güçlendirebildiğini gösterdi.
5. Yaptırımların ekonomik zararı ile siyasi başarısı farklı şeylerdir; bedel çoğu zaman hedef ülkenin halkına ve yaptırımı uygulayan ülkenin kendi üreticilerine de yansır.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Kapsamlı ve hedefli yaptırım arasındaki fark nedir? İkincil yaptırım bir yaptırımın etkisini nasıl genişletir?
2. (Çıktı 2) Neuenkirch ve Neumeier'in bulduğu büyük ekonomik zarar, yaptırımların siyasi açıdan başarılı olduğu anlamına gelir mi? Neden?
3. (Çıktı 3) Itskhoki ve Mukhin'e göre bir ülkenin ithalatını kısıtlayan yaptırımlar neden para birimini güçlendirir, ihracatını kısıtlayan yaptırımlar neden zayıflatır?
4. (Çıktı 3) BM yaptırımları kişi başı büyümeyi on yıl boyunca yılda 2 puan düşürürse, yaptırımdan önce her yıl yüzde 3 genişleyen bir ekonomi on yıl sonra yaptırımsız senaryoya göre yaklaşık ne kadar geride kalır?
5. (Çıktı 4) Bir hükümet, insan hakları ihlali yapan bir ülkeye kapsamlı bir ticaret ambargosu uygulamayı düşünüyor. Bu dersin kanıtlarına dayanarak hedefli yaptırımlarla karşılaştırıldığında bu seçeneğin olası faydalarını ve bedellerini değerlendir.

Cevaplar

1. Kapsamlı yaptırımlar, ticaret ambargoları gibi hedef ülkenin neredeyse bütün ekonomik faaliyetini etkiler; hedefli yaptırımlar ise belirli kişilere, şirketlere, sektörlere ya da mallara yöneliktir. İkincil yaptırım, hedef ülkeyle iş yapmaya devam eden üçüncü ülkelerin şirketlerini ve bankalarını da yaptırım uygulayan ülkenin pazarından ya da finansal sisteminden dışlamakla tehdit eder; böylece hedef ülkenin başka ortaklar bulma imkânını daraltır ve yaptırımın etkisini uygulayan ülkenin sınırlarının ötesine taşır.
2. Hayır. Ekonomik zarar, yaptırımın hedef ülkeye bir bedel ödettiğini gösterir; ama siyasi başarı, hedef ülkenin hükümetinin belirli bir politikayı değiştirmesini gerektirir. Bir hükümet, ekonomisi küçülse bile yükü halkına yükleyerek, başka ortaklar bularak ya da yaptırımı bir dış düşman anlatısına dönüştürerek politikasını sürdürebilir. Küresel Yaptırımlar Veri Tabanı da yaptırımların başarı oranının 1995'ten bu yana düştüğünü gösteriyor.
3. Döviz kuru, döviz arzı ile döviz talebinin dengesine bağlıdır. İhracat ve resmî rezervler döviz arzına, ithalat ise döviz talebine katkıda bulunur. İthalat kısıtlanınca yabancı mal alınamaz ve döviz talebi azalır; bu da yerli paranın değer kazanmasına yol açar. İhracat kısıtlanınca ya da dış varlıklar dondurulunca ülkeye giren döviz azalır; bu da yerli paranın değer kaybetmesine yol açar.
4. Yaptırımsız senaryoda ülke on yılda 1,03¹⁰ ≈ 1,34 katına büyür; yaptırımlı senaryoda yılda yüzde 1 büyür ve 1,01¹⁰ ≈ 1,10 katına ulaşır. Yaptırımlı ekonomi, yaptırımsız senaryonun yaklaşık 1,10 / 1,34 ≈ 0,82'si, yani yaklaşık yüzde 18 gerisindedir.
5. Kapsamlı bir ambargo, Neuenkirch ve Neumeier'in bulgusuna göre hedef ülkenin büyümesini çok sert biçimde, yılda 5 puandan fazla düşürebilir; bu da hükümet üzerinde güçlü bir baskı yaratabilir. Ama bedelin büyük kısmı, insan hakları ihlallerinden zaten zarar gören sıradan halka düşer; hükümet ise iktidarını korumak için bu bedeli göze alabilir ve yaptırımları iç siyasette kullanabilir. Yaptırımların başarı oranının 1995'ten bu yana düştüğü de akılda tutulmalıdır. Hedefli yaptırımlar, ihlallerden sorumlu kişilere ve kurumlara yöneldiği için halka daha az zarar verir; ama hedefler varlıklarını başka ülkelere taşıyabiliyorsa etkileri sınırlı kalabilir. Seçim, baskının gücü ile halkın ödeyeceği bedel arasında bir değer yargısı gerektirir.

İleri okuma

• Gabriel Felbermayr, Aleksandra Kirilakha, Constantinos Syropoulos, Erdal Yalçın, Yoto V. Yotov (2020). «The Global Sanctions Data Base». European Economic Review 129. 1950'den bu yana yaptırımların türleri, hedefleri ve başarı dereceleri.
• Oleg Itskhoki, Dmitry Mukhin (2022). «Sanctions and the Exchange Rate». NBER Çalışma Tebliği 30009. Yaptırımların döviz kuruna etkisinin mekanizmaları ve 2022 ruble seyri.
• Robert A. Pape (1997). «Why Economic Sanctions Do Not Work». International Security 22(2). Yaptırımların siyasi hedeflere ulaşma kapasitesine yönelik etkili bir eleştiri.

Sonraki derse köprü

Ticaret savaşları ve yaptırımlar, şirketlere aynı dersi verdi: tek bir ülkeye ya da tek bir tedarikçiye bağımlı olmak, siyasi bir kararla bir gecede kesilebilecek bir risk taşır. Bu ders, salgının ve savaşların yarattığı tedarik kesintileriyle birleşince, şirketler ve hükümetler üretimin nerede yapılacağını yeniden düşünmeye başladı. Üretim yakın ülkelere mi kayıyor, dost ülkelere mi, yoksa ülkenin içine mi dönüyor? Bu yeniden şekillenme verimliliğe ne kadar mal oluyor ve Türkiye gibi ülkeler için hangi fırsatları yaratıyor? Sıradaki ders tedarik zincirlerinin yeniden şekillenmesini ele alıyor.