Kamuda katılım merdiveni

Sahadan bir an

Perşembe akşamı, Görükle'deki mahalle muhtarlığının toplantı salonu. Belediye, salı pazarını iki sokak öteye taşımayı planlıyor ve bir "katılım toplantısı" düzenlemiş. Ilgın bir mahalle sakini olarak gelmiş; yanında sebze tezgâhı olan Necla Hanım oturuyor. Belediyenin plan biriminden Okan Bey, perdeye yeni yerleşim planını yansıtmış.

Okan Bey: Plan hazır, ihaleye bu ay çıkıyoruz. Görüşlerinizi almak için buradayız.

Necla Hanım: Plan hazırsa görüşümüzü ne yapacaksınız?

Okan Bey: Anket formlarını doldurursanız rapora ekleriz.

Ilgın: Rapor kararı değiştirebilir mi, yoksa yalnızca kayda mı geçer?

Okan Bey: Karar meclisin. Biz katılımı belgeliyoruz.

Necla Hanım: Yirmi yıldır aynı köşedeyim. Yeni yerde tezgâhı sabah dörtte kurmam gerekiyor; bunu kimse sormadı.

Toplantının adı "katılım", ama salondaki kimsenin kararı değiştirecek bir yolu yok. Plan hazır, ihale tarihi belli, anket formları bir rapora girecek ve rapor kararı bağlamıyor. Necla Hanım'ın sorusu meseleyi tek cümlede özetliyor: görüşü alınan birinin görüşü bir yere gitmiyorsa, ona katılım denebilir mi? Toplantıdan çıkarken Ilgın'ın aklında kalan şu: katılımın da dereceleri var ve bu akşamki, merdivenin alt yarısındaydı.

Kavram

7.7'de verilen sözle duyulan arasındaki farkı izlemiştik. "Görüşünüzü alacağız" cümlesi, bir kamu projesinde verilebilecek en kırılgan sözdür, çünkü "görüş almak" çok farklı şeyler anlamına gelebilir.

Merdivenin sekiz basamağı üç gruba ayrılır. En alttaki iki basamak, yönlendirme ve terapi, katılımsızlık basamaklarıdır: amaç insanların planlamaya katılması değil, güç sahiplerinin onları "eğitmesi" ya da "iyileştirmesi"dir. Yönlendirmede yurttaşlar, desteklerini sağlamak için göstermelik danışma kurullarına yerleştirilir; katılım bir halkla ilişkiler aracına dönüşür.

Ortadaki üç basamak, bilgilendirme, danışma ve yatıştırma, göstermelik katılım basamaklarıdır.

Bilgilendirme, yurttaşlara hakları ve seçenekleri hakkında bilgi vermektir ve gerçek bir katılımın en önemli ilk adımı olabilir. Ama bilgi tek yönlü akıyorsa, geri bildirim için bir kanal ve pazarlık için bir güç yoksa, özellikle de planlamanın geç bir aşamasında veriliyorsa, insanların programı etkileme şansı yoktur. Danışma, yurttaşların görüşünü sormaktır: anketler, mahalle toplantıları, kamuya açık oturumlar. O da meşru bir adım olabilir, ama başka katılım biçimleriyle birleşmezse görüşlerin dikkate alınacağına dair bir güvence vermez; katılım, kaç kişinin toplantıya geldiği ve kaç formun doldurulduğuyla ölçülür. Yatıştırma bir adım daha yukarıdadır: birkaç yurttaş bir kurula alınır, öneride bulunabilirler, ama karar verme hakkı yine güç sahiplerinde kalır.

En üstteki üç basamak, ortaklık, devredilmiş yetki ve yurttaş denetimi, yurttaş gücü basamaklarıdır. Ortaklıkta güç, pazarlık yoluyla gerçekten yeniden dağıtılır: yurttaşlarla güç sahipleri, ortak kurullar ve çıkmazları çözme düzenekleri kurarak planlama ve karar sorumluluğunu paylaşır ve kurallar bir kez konduktan sonra tek taraflı değiştirilemez. Devredilmiş yetkide yurttaşlar belirli bir plan ya da program üzerinde baskın karar yetkisini elde eder. Yurttaş denetiminde ise bir programı ya da kurumu tümüyle yönetirler.

Görükle'deki toplantı bu merdivende nereye oturuyor? Plan hazır, ihale tarihi belli ve anket formları kararı bağlamayan bir rapora giriyor: danışma basamağı, hem de geç bir aşamada. Okan Bey'in "katılımı belgeliyoruz" cümlesi, göstermelik katılımın tanımına neredeyse kelimesi kelimesine uyuyor. Bu, Okan Bey'in kötü niyetli olduğu anlamına gelmez; büyük olasılıkla kendisine verilen görevi yapıyor. Ama toplantıya "katılım" adının verilmesi, salondakilerde olmayan bir beklenti yaratıyor.

Bir proje yöneticisi için merdivenin asıl dersi şudur: her projenin en üst basamakta olması gerekmez, ama her proje hangi basamakta olduğunu dürüstçe söylemelidir. Bir pazarın yerini belediye meclisi belirleyecekse, bu toplantı açıkça bir bilgilendirme ve danışma toplantısı olarak duyurulabilir. Ya da belediye bir adım yukarı çıkıp, pazarcılardan ve sakinlerden oluşan küçük bir çalışma grubunu, ihaleden önce, yerleşim planındaki tezgâh saatleri ve sıraları üzerinde gerçekten karar verecek biçimde kurabilir. İkisi de dürüsttür. Dürüst olmayan, danışmayı ortaklık gibi sunmaktır.

Diyarbakır'daki dernek bir kamu kurumu değil, ama Rojda aynı soruyla karşı karşıya. Kooperatifin kadınlarına "eğitim programını birlikte belirleyeceğiz" denirse, bu bir ortaklık sözüdür: hangi becerilerin öğretileceğine kadınlar da karar verecek demektir. Eğer programın ana hatları hibe başvurusunda zaten kesinleşmişse, Rojda'nın söyleyebileceği dürüst cümle başkadır: "Konular belli; hangi gün, hangi saatte ve hangi sırayla işleneceğine siz karar vereceksiniz."

Perde arkası

Merdiven, ABD'deki 1960'ların kentsel yenileme ve yoksullukla mücadele programlarından çıkmış bir sınıflamadır. Makalenin tam metnine, bir yeniden yayımı üzerinden ulaştık.

Kamu projelerinin kendine özgü yönetişimi, ihale kuralları ve hesap verebilirlik düzenekleri M54'ün konusu.

Yaygın yanılgılar

İki sürüm

Toplantının ertesi günü Necla Hanım ve birkaç pazarcı muhtara bir dilekçe veriyor. Muhtar, belediyeye bir sonraki adım için iki ayrı duyuru taslağı götürüyor.

Zayıf sürüm

Başlık: Salı pazarı katılım toplantısı.

Metin: Halkımızın görüşleri alınmıştır. Yeni pazar alanı tüm paydaşların katılımıyla belirlenmiştir.

Sonraki adım: İhale bu ay yapılacaktır.

Güçlü sürüm

Başlık: Salı pazarının yeni yeri: bilgilendirme ve bir çalışma grubu.

Ne kararlaştırıldı: Pazarın yeni yeri belediye meclisinin kararıdır ve değişmeyecek.

Ne hâlâ açık: Tezgâhların sırası, kurulum saati ve yaşlı alıcılar için oturma alanları.

Kim karar verecek: Pazarcılardan dört, sakinlerden üç kişi ve plan biriminden iki kişiden oluşan bir çalışma grubu; ihaleden önce iki toplantı yapacak ve vardığı karar ihale şartnamesine yazılacak.

Anketler: Toplanan formların özeti ve hangi önerinin neden alındığı ya da alınmadığı, muhtarlıkta asılı duracak.

Zayıf sürüm, bir danışma toplantısını bir ortaklık gibi sunuyor: "tüm paydaşların katılımıyla belirlenmiştir" cümlesi, salonda kimsenin kararı değiştiremediği bir süreci olduğundan büyük gösteriyor. Necla Hanım'ın dilekçesi tam olarak bu cümleye verilmiş bir cevap; göstermelik katılım güveni artırmıyor, azaltıyor. Güçlü sürüm önce neyin pazarlığa açık olmadığını açıkça söylüyor: yer, meclisin kararı. Sonra hâlâ açık olan alanı tanımlıyor ve o alanda kararın kime ait olduğunu, nasıl bağlayıcı olacağını yazıyor: çalışma grubunun kararı ihale şartnamesine giriyor. Bu, yer için danışma, tezgâh düzeni için ortaklık demektir; iki basamak, açıkça birbirinden ayrılmış. Son satır, danışmanın kendisini de dürüst kılıyor: hangi önerinin neden alınmadığını söylemek, anketi bir vitrin süslemesi olmaktan çıkarıyor.

Bağlam notu

Kamu projelerinde "katılım" kelimesi çoğu zaman bir yükümlülüğün karşılığı olarak kullanılır: bir mevzuat ya da bir fon kuruluşu katılım ister, kurum bir toplantı yapar ve katılımı belgeler. Bu, kurumun gözünden bakıldığında bir görevi tamamlamaktır. Necla Hanım'ın gözünden ise yirmi yıldır kurduğu tezgâhın sabah dörtte kurulacağını kimsenin sormadığı bir akşamdır.

Değer kimin için üretiliyor, sorusunu katılım merdivenine uygulamak, basamağı seçmenin de bir değer kararı olduğunu gösterir. Pazarın yeni yerinin sakinlere ve trafiğe faydası olabilir; ama o faydanın bedelini en çok pazarcılar ve sabahın erken saatinde alışveriş yapan yaşlı alıcılar ödüyor. Bedeli ödeyenlere, en azından kendi bedellerinin nasıl ödeneceği üzerinde gerçek bir söz hakkı vermek, merdivenin bir basamak yukarısına çıkmak demektir; ve çoğu zaman projenin kendisini de iyileştirir, çünkü tezgâh saatini en iyi bilen, o tezgâhı kuran kişidir.

Uygulama

Retro sorusu

Pilot projende "görüşünü alacağız" dediğin birinin görüşü, sonunda bir kararı değiştirdi mi?

Kapanış

1. Katılım merdiveni yurttaş katılımını, yurttaşların sonucu belirlemedeki gücüne göre sekiz basamakta sıralar: katılımsızlık, göstermelik katılım ve yurttaş gücü.
2. Bilgilendirme ve danışma meşru adımlar olabilir, ama görüşleri kararı etkileyecek bir yola bağlamadıklarında göstermelik kalırlar ve katılım, kaç kişinin geldiğiyle ölçülür hâle gelir.
3. Her projenin en üst basamakta olması gerekmez; ama her proje hangi basamakta olduğunu dürüstçe söylemelidir; danışmayı ortaklık gibi sunmak güveni artırmaz, azaltır.

Beş soru

1. Görükle'deki toplantı merdivenin hangi basamağına oturuyor ve neden?
2. Bilgilendirme hangi koşullarda gerçek bir katılımın ilk adımı olabilir, hangi koşullarda göstermelik kalır?
3. Yatıştırma basamağını danışmadan ayıran nedir?
4. Bir ilçe hastanesi, acil servisin girişini değiştirmeyi planlıyor. Mahalle sakinleri ve ambulans şoförleriyle yapılacak bir süreci merdivenin hangi basamağında kurarsın ve bunu nasıl duyurursun?
5. Güçlü sürüm neden yer için danışma, tezgâh düzeni için ortaklık öneriyor?

Yanıtlar

1. Danışma basamağına, hem de geç bir aşamada. Plan hazır, ihale tarihi belli, görüşler anket formlarıyla toplanıyor ve kararı bağlamayan bir rapora giriyor. Yurttaşlar duyuluyor ama görüşlerinin dikkate alınacağına dair bir güvence yok; Okan Bey'in "katılımı belgeliyoruz" cümlesi bunu açıkça söylüyor.
2. Bilgi yurttaşlara hakları ve seçenekleri hakkında, planlamanın erken bir aşamasında ve iki yönlü bir kanalla verildiğinde gerçek bir katılımın ilk adımı olabilir. Bilgi tek yönlü akıyorsa, geri bildirim için bir kanal ve pazarlık için bir güç yoksa, özellikle de plan neredeyse kesinleştikten sonra veriliyorsa, göstermelik kalır.
3. Yatıştırmada birkaç yurttaş bir kurula alınır ve öneride bulunabilir; danışmada ise yalnızca görüşleri sorulur. Ama iki basamakta da karar verme hakkı güç sahiplerinde kalır. Akla ilk gelen "kurulda yer almak güç sahibi olmaktır" düşüncesi, kurulda azınlıkta kalan ve bir topluluğa hesap vermeyen üyelerin kolayca oy çokluğuyla geçilebileceğini gözden kaçırıyor.
4. Örneğin: girişin yeri yasal ve teknik nedenlerle hastane yönetiminin kararıysa, bu açıkça söylenir ve yer için bilgilendirme ile danışma yapılır. Ama girişe giden yolun düzeni, park yerleri ve gece aydınlatması gibi konularda ambulans şoförleri ve sakinlerden oluşan küçük bir grup, kararı uygulama planına yazılacak biçimde verebilir. Duyuru, neyin kesin, neyin açık olduğunu ve açık olanda kimin karar vereceğini ayrı satırlarda söyler.
5. Çünkü pazarın yeni yeri belediye meclisinin kararıdır ve onu değiştirmeyecek bir süreci ortaklık gibi sunmak dürüst olmaz. Ama tezgâh sırası, kurulum saati ve oturma alanları hâlâ açık ve bunları en iyi bilenler pazarcılar ve sakinlerdir. Güçlü sürüm iki basamağı açıkça ayırıyor: neyin pazarlığa açık olmadığını söylüyor ve açık olan alanda gerçek bir karar yetkisi veriyor.

Sonraki derse köprü

Necla Hanım'ın dilekçesinde "pazarı taşımayın" yazıyor; ama asıl derdi, tezgâhını sabah dörtte kurmak zorunda kalmamak. İlki bir çözüm, ikincisi bir gereksinim. 8.1, görüşme, gözlem ve atölyeyle gereksinim toplamayı ve bir çözümü gereksinim sanmamayı ele alıyor.