İnovasyon politikaları ve teşvikler

Öğrenme çıktıları

• Hatırlama — Yatay ve hedefli inovasyon politikasını, misyon odaklı politikayı, ARPA modelini, kazanan seçme sorununu, inovasyon için kamu alımını ve bölgesel yatırım teşvikini tanımlar.
• Anlama — Devletin inovasyona müdahalesinin gerekçelerini ve risklerini; yatay araçların, hedefli programların ve büyük hedefler etrafında kurulan kurumların hangi koşullarda işe yaradığını açıklar.
• Uygulama — Bir inovasyon politikasının beklenen getirisini, başarısızlık olasılığını ve katkısallığını hesaba katarak değerlendirir; farklı araçların aynı bütçeyle ne kadar ek inovasyon üreteceğini karşılaştırır.
• Değerlendirme — Gross ve Sampat'ın savaş dönemi araştırma programı bulgusunu ve Criscuolo ile arkadaşlarının bölgesel teşvik bulgusunu karşılaştırarak, inovasyon ve sanayi politikalarının ne zaman kalıcı etki yarattığını ve ne zaman yalnızca kaynak aktardığını değerlendirir.

Sezgi

Açılış

Bir hükümetin önünde yıllık bir milyar liralık bir inovasyon bütçesi var. Bakanlar farklı öneriler getiriyor. Biri, parayı bütün firmaların araştırma harcamalarına uygulanacak bir vergi indirimine ayırmak istiyor: devlet hangi projenin iyi olduğunu bilemez, bunu firmalara bırakmak gerekir. Bir başkası, parayı yapay zekâ ya da yeşil enerji gibi stratejik sayılan birkaç alana yoğunlaştırmak istiyor: dağınık destekler hiçbir alanda kritik kütle yaratmaz. Üçüncüsü, belirli bir ulusal hedef, örneğin yerli bir aşı ya da yerli bir elektrikli araç için özel bir kurum kurulmasını öneriyor. Dördüncüsü, parayı geri kalmış bölgelere yatırım yapan firmalara teşvik olarak vermek istiyor.

Bu önerilerin her biri, bu dizinin önceki derslerinde gördüğümüz bir iktisadi gerekçeye dayanır. Araştırmanın toplumsal getirisi özel getirisinden büyüktür; girişimciler finansmana erişmekte zorlanır; ekosistemler kendiliğinden oluşmaz; teknolojiler yavaş yayılır; yaratıcı yıkımın kaybedenleri vardır. Ama her önerinin bir riski de vardır: destek zaten yapılacak işlere gidebilir, devlet yanlış alanları seçebilir, kaynaklar siyasi bağlantıları güçlü firmalara akabilir.

Bu ders, inovasyon dizisinin kapanış dersidir. Önceki derslerde tek tek ele aldığımız araçları bir araya getiriyor ve bir hükümetin onlar arasında nasıl seçim yapabileceğini soruyor: hangi araç hangi soruna uygundur, devlet ne zaman kazanan teknolojileri seçmeye çalışmalıdır ve bir politikanın işe yarayıp yaramadığını nasıl anlarız?

Hikâye — Uydudan doğan kurum

4 Ekim 1957'de Sovyetler Birliği, Sputnik adlı ilk yapay uyduyu yörüngeye oturttu. Uydunun yaydığı radyo sinyalleri dünyanın dört bir yanında dinlendi. ABD'de bu olay, teknolojik üstünlüğün kaybedildiği endişesini doğurdu. Birkaç ay içinde, Şubat 1958'de, ABD Savunma Bakanlığı bünyesinde İleri Araştırma Projeleri Ajansı, kısa adıyla ARPA kuruldu. Ajansın görevi, ulusal güvenlik için radikal biçimde yeni teknolojiler geliştirmek ve ABD'nin bir daha teknolojik bir sürprizle karşılaşmamasını sağlamaktı.

ARPA'nın işleyişi, dönemin öbür araştırma fonlama kurumlarından farklıydı. Ajansın kendi laboratuvarları yoktu; araştırmaları üniversitelere ve şirketlere yaptırıyordu. Küçük bir kadrosu vardı ve bu kadronun merkezinde, belirli bir alanda birkaç yıllığına göreve getirilen program yöneticileri bulunuyordu. Program yöneticileri, hangi projelerin destekleneceğine geniş bir takdir yetkisiyle karar veriyor, projeleri yakından izliyor ve işe yaramayanları durdurabiliyordu. Ajansın desteklediği bilgisayar ağı araştırmaları, 1969'da ARPANET adıyla birbirine bağlanan bilgisayarların ilk ağını doğurdu; bu ağ, bugünkü internetin öncülerinden biri oldu.

Pierre Azoulay, Erica Fuchs, Anna Goldstein ve Michael Kearney, kökeni 1958'de savunma alanında olan bu modelin son yirmi yılda ABD federal hükümetinin başka bölümlerine, radikal biçimde yeni teknolojiler geliştirme amacıyla yayıldığını belirttiler. Modelin temel unsurlarını, yönetim düzeyinde örgütsel esneklik ve program yöneticilerine programları tasarlama, projeleri seçme ve projeleri etkin biçimde yönetme konusunda verilen önemli yetki olarak tanımladılar. Modelin uygun olduğu alanı, verimsiz işleyen bir inovasyon sisteminde, henüz S eğrisinin başındaki teknolojilere yönelik misyon odaklı araştırma olarak belirlediler.

ARPA'nın hikâyesi, inovasyon politikasının en iddialı biçimini temsil eder: devlet yalnızca araştırmayı finanse etmez, belirli bir hedef belirler ve o hedefe ulaşmak için araştırmayı etkin biçimde yönetir. Ama aynı hikâye, bu modelin özel koşullara bağlı olduğunu da gösterir: açık bir hedef, esnek bir kurum, yetkin ve yetkilendirilmiş yöneticiler ve başarısızlığa tolerans. Bu koşullar bulunmadığında, aynı model kaynakların siyasi tercihlere göre dağıtıldığı bir araca dönüşebilir.

Kavram

İnovasyon politikası araçlarını sınıflandırmanın temel ayrımı şudur.

Hedefli politikanın en iddialı biçimi şudur.

Misyon odaklı araştırmayı yönetmenin bir kurumsal biçimi şudur.

Hedefli politikanın temel riski şudur.

Devletin talep tarafından inovasyonu destekleme aracı şudur.

İnovasyon politikasının sıkça bölgesel kalkınmayla birleştiği araç şudur.

Veri ve kanıt

Bu bulgu, büyük ve hedefli bir kamu araştırma programının bir ülkenin inovasyon coğrafyasını ve yönünü onlarca yıl boyunca değiştirebileceğini gösterir. Önemli olan, etkinin programın kendisiyle sınırlı kalmamasıdır: program bittikten sonra, kurduğu kümeler kendi kendini beslemeye devam etmiş, önceki derslerde gördüğümüz ekosistem dinamikleri devreye girmiştir. Ama bu bulgunun koşulları da olağanüstüdür: bir dünya savaşı, açık ve acil bir hedef, ülkenin en iyi bilim insanlarının seferber edilmesi ve Vannevar Bush gibi güçlü bir yöneticinin liderliği. Bu bulguda yönetici olarak anılan Bush, dizinin ikinci dersinde gördüğümüz raporun yazarıdır.

Bu bulgu, hedefli politikaların daha mütevazı ve daha yaygın biçimine dair dengeli bir tablo sunar. Bölgesel teşvikler istihdam yaratmıştır; bu, işsizliğin yüksek olduğu bölgeler için gerçek bir faydadır. Ama iki önemli sınır vardır. Birincisi, büyük şirketler sübvansiyonu almış ama davranışlarını değiştirmemiştir; önceki derslerde gördüğümüz katkısallık sorunu burada açıkça görülür. İkincisi, teşvikler verimliliği artırmamıştır; yani bu politika bir istihdam politikası olarak işe yaramış, ama bir inovasyon ya da verimlilik politikası olarak işe yaramamıştır.

Neden önemli?

Son yıllarda dünyanın birçok ülkesinde hedefli inovasyon ve sanayi politikalarına ilgi yeniden arttı. Yarı iletkenler, yapay zekâ, yeşil enerji ve aşı gibi alanlarda hükümetler büyük destek programları başlattı. Bu programlar, bu dizide gördüğümüz piyasa başarısızlıklarına dayanan gerçek gerekçelere sahiptir; ama aynı zamanda, önceki derslerde gördüğümüz devlet başarısızlığı, kaynak yanlış dağılımı ve düzenleyici yakalanma risklerini taşır.

Türkiye'de inovasyon politikasının uzun bir geçmişi vardır. 1963'te kurulan TÜBİTAK, araştırma projelerini ve araştırmacıları destekler. Ar-Ge merkezleri, teknoloji geliştirme bölgeleri, KOSGEB destekleri ve girişim sermayesi fon sepetleri, bu dizide ayrı ayrı ele aldığımız araçların Türkiye'deki karşılıklarıdır. Savunma sanayisi gibi bazı alanlarda ise yerli üretimi hedefleyen, misyon odaklı politikalara yakın programlar uygulanmıştır. Bu araçların toplamının ne kadar ek inovasyon yarattığı, hangi alanlarda yoğunlaştığı ve ne ölçüde katkısal olduğu, düzenli ve bağımsız değerlendirmeler gerektiren açık sorulardır.

İnovasyon politikasının değerlendirilmesi, bir ödünleşimler sorusudur. Yatay araçlar kazanan seçme riskini azaltır ama katkısallığı düşük olabilir ve kritik kütle yaratmayabilir. Hedefli araçlar belirli alanlarda büyük etki yaratabilir ama yanlış alanları seçme ve siyasi yakalanma riskini taşır. Hiçbir araç her duruma uymaz; iyi bir politika, aracı sorunun türüne göre seçer ve sonuçlarını açıkça ölçer.

Model

Bir hükümetin inovasyon bütçesini nasıl harcayacağına karar vermesi, bu dizinin bütün derslerinde kullandığımız hesapların bir araya gelmesini gerektirir: ek araştırmanın ne kadarının gerçekten ek olduğu, başarı olasılıkları, taşmalar ve siyasi riskler. Gross ile Sampat'ın ve Criscuolo ile arkadaşlarının bulguları dışında kalan rakamlar tümüyle örnek amaçlıdır; tutarlar milyon liradır.

Çözümlü örnek — Aynı bütçe, iki yol

Bir hükümetin yıllık 1.000'lik bir inovasyon bütçesi var. Birinci seçenek, bütün firmalara uygulanacak bir Ar-Ge vergi indirimidir. İkinci seçenek, aynı parayı devletin seçeceği beş büyük araştırma programına dağıtmaktır.

Vergi indiriminde, destek alan harcamanın bir kısmı zaten yapılacaktı. Önceki derslerde gördüğümüz katkısallık oranının yüzde 40 olduğunu, yani her 1 liralık indirimin 0,4 liralık ek araştırma yarattığını varsayalım. 1.000'lik indirim, 400'lük ek araştırma demektir. Ek araştırmanın toplumsal getirisi yüzde 40 ise, yıllık toplumsal kazanç 160'tır. Bu seçeneğin riski düşüktür; ama hiçbir alanda büyük bir sıçrama yaratmayabilir.

Hedefli programlarda her lira doğrudan araştırmaya gider; katkısallık yüksektir. Ama programların başarısı belirsizdir. Beş programın her birinin başarı olasılığının yüzde 30 olduğunu ve başarılı bir programın yıllık 1.000'lik bir toplumsal kazanç yarattığını varsayalım. Beklenen kazanç 5 × 0,3 × 1.000 = 1.500'dür. Bu hesap hedefli programları çok çekici gösterir.

Ama hesap, devletin iyi programları seçebildiğini varsayar. Devletin seçtiği programların yarısı, siyasi baskı ya da bilgi eksikliği nedeniyle, aslında başarı olasılığı yüzde 5 olan programlarsa, beklenen kazanç 2,5 × 0,3 × 1.000 + 2,5 × 0,05 × 1.000 = 750 + 125 = 875'e düşer. Bu hâlâ vergi indiriminden yüksektir; ama varyansı çok daha büyüktür ve hesap, başarılı bir programın yaratacağı kazancın büyüklüğüne çok duyarlıdır. Hedefli politikanın çekiciliği, kazanan seçme sorununun ne kadar ciddi olduğuna bağlıdır.

Çözümlü örnek — Kazananı kim seçer?

Kazanan seçme sorununu bir olasılık hesabıyla görelim. Yüz teknoloji alanından 10'u gerçekten gelecek vaat ediyor. Bir devlet kurumu, uzman değerlendirmeleriyle gelecek vaat eden alanların yüzde 70'ini, vaat etmeyenlerin de onda birini listeye alıyor.

Kurum 10 iyi alandan 7'sini, 90 zayıf alandan 9'unu seçer; toplam 16 alan. Seçilen alanların 7'si, yani yüzde 44'ü gerçekten gelecek vaat ediyor. Kurumun seçimi, rastgele seçimden çok daha iyidir: rastgele seçilen bir alanın iyi olma olasılığı yüzde 10'du. Ama desteklenen alanların yarısından fazlası yine de zayıftır.

Şimdi siyasi baskıyı ekleyelim. Kurum, uzman değerlendirmesinin yanında, siyasi olarak güçlü sektörlerden gelen ve gerçekte zayıf olan 10 alanı da destek listesine almak zorunda kalıyor. Destek listesi 26 alana çıkar ve bunların yalnızca 7'si, yani yüzde 27'si iyidir. Siyasi baskı, seçimin kalitesini neredeyse yarıya indirmiştir. Hukuk ve ekonomi dizisinde ele alınan yakalanma tehlikesi ile kamu kesimi dersindeki rant kollama, hedefli inovasyon politikasının en büyük riskleridir. ARPA modelinin program yöneticilerine geniş yetki vermesinin ve onları belirli bir süre için görevlendirmesinin bir amacı, bu baskıyı sınırlamaktır.

Çözümlü örnek — Başarısızlığa izin veren portföy

Bir ARPA benzeri kurum, radikal yeni teknolojilere yönelik 20 proje başlatıyor. Her projenin ilk aşaması 10'a mal oluyor ve projelerin yüzde 10'u, yani 2'si, gerçekten başarılı olacak. İlk aşamanın sonunda program yöneticileri, başarılı olma olasılığı düşük görünen projeleri durduruyor; başarılı olacak 2 projenin yanında yanlışlıkla 4 başarısız proje de ikinci aşamaya geçiyor. İkinci aşama proje başına 50'ye mal oluyor ve başarılı bir proje 1.000'lik bir toplumsal kazanç yaratıyor.

Toplam maliyet 20 × 10 + 6 × 50 = 200 + 300 = 500'dür. Toplam kazanç 2 × 1.000 = 2.000'dir. Projelerin yüzde 90'ı başarısız olmuştur; ama portföyün getirisi maliyetinin dört katıdır. Kurum bütün projeleri ikinci aşamaya taşısaydı, maliyet 200 + 20 × 50 = 1.200'e çıkardı; erken durdurma 700'lük tasarruf sağlamıştır.

Bu hesap, ARPA modelinin iki özelliğinin önemini gösterir. Birincisi, başarısızlığa tolerans: projelerin çoğunun başarısız olması, kurumun başarısız olduğu anlamına gelmez. Bir kamu kurumunun her başarısız projesi için siyasi olarak sorgulandığı bir ortamda, yöneticiler yalnızca güvenli projeleri seçer ve radikal yenilik ortaya çıkmaz. İkincisi, etkin yönetim: program yöneticilerinin projeleri durdurma yetkisi, kaynakların başarı olasılığı yüksek projelere yoğunlaşmasını sağlar. Önceki derslerde gördüğümüz aşamalı finansman mantığının kamu araştırmasındaki karşılığı budur.

Çözümlü örnek — Alıcı garantisi

Bir hükümet, yerli bir firmanın yeni bir tıbbi cihaz geliştirmesini istiyor. Cihazın geliştirilmesi 200'e mal olacak ve başarı olasılığı yüzde 50. Başarılı olursa, firma cihazı hastanelere satabilir; ama hastanelerin cihazı ne kadar alacağı belirsiz. Firma, başarı hâlinde satışlarından ortalama 300'lük bir kâr bekliyor, ama bu tahmin çok belirsiz ve firmanın kredi verenleri bu belirsizlik nedeniyle projeyi finanse etmek istemiyor.

Firmanın beklenen getirisi 0,5 × 300 − 200 = −50'dir; firma projeye başlamaz. Hükümet, cihaz belirli kalite ölçütlerini karşılarsa, devlet hastaneleri için 500'lük bir alım garantisi veriyor. Başarı hâlinde firmanın kârı 500'e çıkar ve beklenen getiri 0,5 × 500 − 200 = 50 olur; firma projeye başlar.

Devletin beklenen maliyeti 0,5 × 500 = 250'dir; ama karşılığında, ihtiyaç duyduğu cihazı alır. Ödeme yalnızca başarı hâlinde yapıldığı için, devlet başarısız projeler için para ödemez. Kamu alımı, arz tarafındaki araştırma desteklerinin aksine, firmaya geliştirme sürecinde ne yapacağını söylemez; yalnızca başarılı bir ürünün alıcısını garanti eder. Ama bu araç, devletin kalite ölçütlerini doğru belirlemesini ve alım sürecinin rekabetçi ve şeffaf olmasını gerektirir; aksi hâlde yerli üretici koruması adı altında pahalı ve düşük kaliteli ürünlere bir pazar yaratabilir.

Çözümlü örnek — İstihdam başına maliyet

Criscuolo ve arkadaşlarının bulgusunun maliyet tarafını bir örnekle görelim. Bir bölgede 100 küçük ve 10 büyük firma var. Hükümet bölgede yatırım yapan firmalara yatırımlarının yüzde 20'si oranında sübvansiyon veriyor. Küçük firmalar toplam 100'lük, büyük firmalar toplam 400'lük yatırım yapıyor; sübvansiyonun toplam maliyeti 0,2 × 500 = 100'dür.

Küçük firmaların yatırımlarının yarısı sübvansiyon olmasaydı yapılmayacaktı ve bu ek yatırım 200 yeni iş yarattı. Büyük firmaların yatırımları ise sübvansiyon olmasa da aynen yapılacaktı; Criscuolo ve arkadaşlarının bulgusundaki gibi, büyük şirketler sübvansiyonu almış ama faaliyetlerini artırmamıştır. Toplam 100'lük sübvansiyonun 80'i büyük firmalara gitmiş ve hiçbir ek iş yaratmamıştır.

Yaratılan iş başına maliyet 100 ÷ 200 = 0,5'tir. Program yalnızca küçük firmalara uygulansaydı, maliyet 20 olur ve aynı 200 iş yaratılırdı; iş başına maliyet 0,1'e inerdi. Bu hesap, bölgesel teşviklerin tasarımında firma büyüklüğünün ne kadar önemli olduğunu gösterir. Hesabın gizlediği bir nokta da var: yaratılan işler verimliliği artırmıyorsa, bu program bir inovasyon politikası değil, bir bölgesel istihdam politikasıdır ve öyle değerlendirilmelidir.

Çözümlü örnek — Programın bıraktığı iz

Gross ve Sampat'ın bulgusunun mantığını bir şehir örneğiyle görelim. Bir hükümet, bir şehrin üniversitesine ve oradaki birkaç firmaya beş yıl boyunca yılda 100'lük bir araştırma programı veriyor. Program sırasında şehirde 500 yüksek teknoloji işi yaratılıyor. Program beş yıl sonra bitiyor.

İki senaryo düşünelim. Birinci senaryoda, program bittiğinde işlerin çoğu kaybolur; şehir eski hâline döner. Programın etkisi, harcandığı süreyle sınırlıdır. İkinci senaryoda, program sırasında yetişen mühendisler ve kurulan şirketler, önceki derslerde gördüğümüz ekosistem dinamikleri aracılığıyla yeni şirketler doğurur: girişimci geri dönüşümü, deneyimli çalışanlar ve yerel yatırımcılar bir küme oluşturur. Program bittikten on yıl sonra şehirde 2.000 yüksek teknoloji işi vardır.

Gross ve Sampat'ın ABD'de bulduğu, ikinci senaryoya benzer bir tablodur: savaş dönemi programının yarattığı kümeler, en azından 1970'lere kadar sürmüştü ve yazarlar bu kalıcılığı yığılma güçlerine ve içsel büyüme süreçlerine bağladı. Bir programın değerlendirilmesinde, bu nedenle, program süresince yaratılan işlere değil, program bittikten sonra kalan izlere bakmak gerekir. Ama her program ikinci senaryoya dönüşmez; bir kümenin kendi kendini beslemeye başlaması, önceki derslerde gördüğümüz kritik kütleye ulaşmasına bağlıdır.

Çözümlü örnek — Etkisini nasıl ölçeriz?

Bir inovasyon hibesinin etkisini ölçmek istiyoruz. Hibe alan 100 firmanın sonraki üç yılda ortalama 3 patent başvurusu yaptığını, hibe almayan 100 firmanın ise ortalama 1 başvuru yaptığını görüyoruz. Basit bir karşılaştırma, hibenin firma başına 2 patent yarattığını söyler.

Ama hibeler rastgele verilmemiştir. Hakemler zaten daha yenilikçi görünen firmaları seçmiştir. Hibe alan firmalar, hibe almasalar bile ortalama 2,5 patent başvurusu yapacak olabilirlerdi. Bu durumda hibenin gerçek etkisi 3 − 2,5 = 0,5 patenttir; basit karşılaştırma etkiyi dört kat abartmıştır.

Gerçek etkiyi ölçmenin yolları, önceki derslerde gördüğümüz yöntemlerdir. Hakemlerin puanlarının bir eşiğin hemen altında ve hemen üstünde kalan firmaları karşılaştırmak, süreksizlik tasarımı sağlar. Bazı ülkeler, eşit puan alan başvurular arasında hibeleri kurayla dağıtarak rastgele bir karşılaştırma imkânı yaratır. Kanıt bölümündeki iki çalışma da bu tür araçlara dayanır: Gross ve Sampat programın coğrafi dağılımındaki farklardan, Criscuolo ve arkadaşları ise Avrupa kurallarındaki değişikliklerden yararlanmıştır. Bir inovasyon politikasının kendi değerlendirmesini baştan tasarlaması, sonradan yapılacak bir değerlendirmeden çok daha güvenilir sonuçlar verir.

Değerlendirmenin bir de zaman boyutu vardır. Hibe alan firmaların patentleri ilk üç yılda artmış olabilir, ama bu artış, firmaların zaten yapacakları başvuruları öne çekmesinden kaynaklanıyor olabilir. On yıllık bir izleme, öne çekme ile gerçek artışı birbirinden ayırır. Ayrıca patent tek başına iyi bir ölçü değildir: destek alan firmalar, destek kurumuna başarılı görünmek amacıyla başvuru sayısını şişirebilir. Satışlar, verimlilik, yeni ürünler ve firmanın sonraki yıllarda özel yatırımcılardan finansman bulup bulamadığı gibi birden çok sonuca birlikte bakmak, tek bir göstergenin yanıltıcılığını azaltır.

Modelin sınırları

Buradaki hesaplar, başarı olasılıklarının, toplumsal getirilerin ve katkısallık oranlarının bilinebildiğini varsayar. Gerçekte bu büyüklükler çok belirsizdir ve politika kararları çoğu zaman bu belirsizlik altında, kısmi kanıtlarla verilir. Bir politikanın etkisini tahmin etmek için kullanılan sayılar, politikanın savunucuları ve eleştirmenleri arasında tartışma konusu olur.

Gross ve Sampat'ın bulgusu olağanüstü koşullara, bir dünya savaşına ve ülkenin bütün bilimsel kapasitesinin seferber edilmesine aittir. Barış dönemindeki, daha küçük ve daha az acil programların benzer etkiler yaratıp yaratmayacağı açık bir sorudur. Criscuolo ve arkadaşlarının bulgusu ise Birleşik Krallık'taki belirli bir bölgesel programa aittir; başka ülkelerdeki ve başka tasarımlardaki teşviklerin etkisi farklı olabilir.

İnovasyon politikası, yalnızca iktisadi bir hesap değildir. Hangi alanların destekleneceği, hangi bölgelerin öncelik alacağı ve başarısızlığın ne ölçüde kabul edileceği, siyasi tercihler içerir. Bir ulusal güvenlik hedefi ya da bölgesel adalet kaygısı, iktisadi getiri hesabının ötesinde bir gerekçe olabilir; ama bu gerekçelerin açıkça belirtilmesi ve maliyetlerinin bilinmesi gerekir.

Son olarak, inovasyon politikası, bu dizinin başında gördüğümüz büyüme sorusunun yalnızca bir parçasıdır. Eğitim, rekabet, finansal sistem, hukuk ve kurumlar, inovasyonun ortaya çıkıp yayılmasını en az doğrudan inovasyon destekleri kadar etkiler. İyi işleyen kurumların olmadığı bir ortamda, en iyi tasarlanmış inovasyon programı bile sınırlı etki yaratır.

Uygulama

Özet kartı

1. İnovasyon politikası araçları, bütün firmalara aynı koşullarla uygulanan yatay araçlar ile belirli teknolojilere, sektörlere ve bölgelere yönelik hedefli araçlar arasında bir yelpaze oluşturur; yatay araçlar kazanan seçme riskini azaltır ama katkısallığı düşük olabilir, hedefli araçlar büyük etki yaratabilir ama yanlış alanları seçme ve siyasi yakalanma riskini taşır.
2. Sputnik'in ardından 1958'de kurulan ARPA, misyon odaklı araştırmanın kurumsal bir modelini oluşturdu. Azoulay ve arkadaşları, modelin temel unsurlarını örgütsel esneklik ve program yöneticilerine verilen geniş yetki olarak, uygun alanını ise S eğrisinin başındaki teknolojilere yönelik misyon odaklı araştırma olarak tanımladı.
3. Gross ve Sampat, İkinci Dünya Savaşı sırasında ABD'nin büyük kamu araştırma programının ülke genelinde teknoloji kümelerini hızlandırdığını, bu kümelerde girişimciliği ve istihdamı artırdığını, etkilerin en az 1970'lere kadar sürdüğünü ve ABD inovasyonunun yönünü kalıcı olarak değiştirdiğini buldu.
4. Criscuolo, Martin, Overman ve Van Reenen, İngiliz hükümetinin bölgesel yatırım sübvansiyonlarının küçük firmalarda istihdamı ve yatırımı artırdığını, büyük şirketlerin ise sübvansiyonu faaliyetlerini artırmadan aldığını ve teşviklerin toplam faktör verimliliğini artırmadığını buldu.
5. İnovasyon için kamu alımı, başarılı ürünlere bir alıcı garanti ederek arz tarafı desteklerini tamamlar. Her politikanın etkisi, seçim yanlılığından arındırılmış karşılaştırmalarla ölçülmelidir; değerlendirmeyi baştan tasarlamak, örneğin eşik değerlerinden ya da kurayla dağıtımdan yararlanmak, sonradan yapılan değerlendirmelerden çok daha güvenilirdir.

Kavram sözlüğü

Kendini sına

1. (Çıktı 1) Yatay ve hedefli inovasyon politikasına birer örnek ver. Her birinin temel riski nedir?
2. (Çıktı 2) ARPA modelinin temel unsurlarını açıkla. Bu unsurlar, kazanan seçme sorununu ve başarısızlık korkusunu nasıl hafifletmeye çalışır?
3. (Çıktı 3) Bir hükümet 500'lük bir bütçeyi iki yoldan birine ayırabilir. Birincisi, katkısallık oranı yüzde 30 olan bir vergi indirimi; ek araştırmanın toplumsal getirisi yüzde 50. İkincisi, her biri 125'lik dört hedefli program; her biri beşte bir olasılıkla tutuyor ve tutan program 600'lük toplumsal kazanç yaratıyor. İki seçeneğin beklenen toplumsal kazancını karşılaştır. Seçilen programların yarısının başarı olasılığı yüzde 5'e düşerse sonuç nasıl değişir?
4. (Çıktı 3) Bir bölgesel teşvik programında küçük firmalar 50'lik, büyük firmalar 250'lik yatırım yapıyor ve hepsi yüzde 20 sübvansiyon alıyor. Küçük firmaların yatırımlarının yarısı ek ve 100 yeni iş yaratıyor; büyük firmaların yatırımları hiç ek değil. Yaratılan iş başına maliyeti hesapla. Program yalnızca küçük firmalara uygulansaydı bu maliyet ne olurdu?
5. (Çıktı 4) Gross ve Sampat'ın bulgusu ile Criscuolo ve arkadaşlarının bulgusu, hedefli politikalar hakkında birbiriyle çelişen sonuçlar mı verir? İkisini birlikte değerlendir.
6. (Çıktı 4) Bir bakan, «Devlet hangi teknolojilerin geleceği olduğunu piyasadan daha iyi bilir; bütün inovasyon desteklerini stratejik sektörlere yoğunlaştırmalıyız» diyor. Savaş dönemi programı ile bölgesel teşvik bulgusunu birlikte kullanarak bu görüşün dayanağını ve tehlikesini ortaya koy.

Cevaplar

1. Yatay politikaya örnek, bütün firmaların Ar-Ge harcamalarına uygulanan bir vergi indirimidir; temel riski, desteğin önemli bir kısmının firmaların zaten yapacağı araştırmaya gitmesi, yani düşük katkısallıktır. Hedefli politikaya örnek, devletin seçtiği bir teknoloji alanına, örneğin yarı iletkenlere verdiği doğrudan fonlardır; temel riski, devletin yanlış alanları seçmesi ve desteklerin siyasi baskı ya da yakalanma nedeniyle başarılı olacak olanlara değil, destek almakta usta olanlara gitmesidir.
2. ARPA modelinin temel unsurları, yönetim düzeyinde örgütsel esneklik, kurumun kendi laboratuvarlarının olmaması ve belirli bir süre için görevlendirilen program yöneticilerine programları tasarlama, projeleri seçme ve etkin biçimde yönetme konusunda geniş yetki verilmesidir. Program yöneticilerinin uzmanlığı ve yetkisi, seçim kalitesini artırmayı ve siyasi baskıyı sınırlamayı amaçlar; yöneticilerin projeleri durdurabilmesi, kaynakların başarı olasılığı yüksek projelere yoğunlaşmasını sağlar. Kurumun başarısını tek tek projelerle değil portföyün bütünüyle değerlendirmesi ise başarısızlığa tolerans gösterilmesini ve radikal projelerin üstlenilmesini kolaylaştırır.
3. Vergi indirimi 500 × 0,3 = 150'lik ek araştırma yaratır ve yıllık beklenen toplumsal kazanç 150 × 0,5 = 75'tir. Hedefli programların beklenen kazancı 4 × 0,2 × 600 = 480'dir. Programların yarısının başarı olasılığı yüzde 5'e düşerse, beklenen kazanç 2 × 0,2 × 600 + 2 × 0,05 × 600 = 240 + 60 = 300'e iner. Hedefli programlar hâlâ daha yüksek beklenen kazanç sağlar, ama sonuç seçimin kalitesine çok duyarlıdır ve programların hepsinin başarısız olma olasılığı vergi indirimine göre çok daha yüksektir.
4. Toplam sübvansiyon 0,2 × 300 = 60'tır. Yaratılan 100 iş için iş başına maliyet 60 ÷ 100 = 0,6'dır. Program yalnızca küçük firmalara uygulansaydı sübvansiyon 0,2 × 50 = 10 olur ve aynı 100 iş yaratılırdı; iş başına maliyet 0,1'e inerdi. Büyük firmalara giden 50'lik sübvansiyon hiçbir ek iş yaratmamıştır.
5. Çelişki görünürdedir: iki çalışma iki ayrı türde hedefli politikaya bakar. Gross ve Sampat, açık ve acil bir hedefe, ülkenin en iyi bilimsel kapasitesinin seferber edildiği büyük bir araştırma programına odaklanır ve kalıcı inovasyon etkileri bulur. Criscuolo ve arkadaşları ise geri kalmış bölgelerde yatırımı teşvik eden, inovasyonu doğrudan hedeflemeyen bir programı inceler ve istihdam etkisi bulur, ama verimlilik etkisi bulmaz. Birlikte, hedefli politikaların etkisinin hedefin niteliğine, programın tasarımına ve kimlerin desteklendiğine bağlı olduğunu gösterirler. Hedefli politika ne her zaman başarılı ne her zaman başarısızdır.
6. Görüşün gerekçesi, piyasanın bazı alanlarda, örneğin uzun vadeli ve riskli temel araştırmada ya da büyük taşmaları olan teknolojilerde, toplum açısından gereğinden az yatırım yapmasıdır; Gross ve Sampat'ın bulgusu, büyük hedefli programların kalıcı etkiler yaratabildiğini gösterir. Riskler ise ciddidir. Kazanan seçme sorunu, devletin hangi teknolojilerin başarılı olacağını önceden bilmesinin zor olduğunu gösterir; siyasi baskı, desteklerin zayıf alanlara gitmesine yol açabilir. Criscuolo ve arkadaşlarının bulgusu, büyük şirketlerin sübvansiyonları davranışlarını değiştirmeden alabildiğini gösterir. Bütün destekleri stratejik sektörlere yoğunlaştırmak, bu sektörlerin dışından gelebilecek beklenmedik yenilikleri desteksiz bırakır. Daha dengeli bir yaklaşım, yatay araçları bir temel olarak korumak, hedefli programları açık hedefler, bağımsız ve yetkili yöneticiler ve baştan tasarlanmış değerlendirmelerle sınırlı sayıda alanda uygulamaktır.

İleri okuma

• Daniel P. Gross, Bhaven N. Sampat (2023). «America, Jump-Started: World War II R&D and the Takeoff of the US Innovation System». American Economic Review 113(12). Savaş dönemi araştırma programının kalıcı etkileri.
• Chiara Criscuolo, Ralf Martin, Henry G. Overman, John Van Reenen (2019). «Some Causal Effects of an Industrial Policy». American Economic Review 109(1). Bölgesel yatırım sübvansiyonlarının etkileri.
• Pierre Azoulay, Erica R. H. Fuchs, Anna P. Goldstein, Michael Kearney (2019). «Funding Breakthrough Research: Promises and Challenges of the "ARPA Model"». Innovation Policy and the Economy 19. ARPA modelinin unsurları ve sınırları.
• Nicholas Bloom, John Van Reenen, Heidi Williams (2019). «A Toolkit of Policies to Promote Innovation». Journal of Economic Perspectives 33(3). İnovasyon politikası araçlarının kanıtlara dayalı bir değerlendirmesi.

Sonraki derse köprü

Bu dizinin son dersinde, inovasyon politikasının etkisinin en sonunda kurumlara bağlı olduğunu gördük: hukuk, finansal sistem ve toplumun değerleri, hangi ekonomik faaliyetlerin mümkün ve meşru sayılacağını belirler. Sıradaki ders bu kurumsal boyutu farklı bir yönden ele alan yeni bir diziyi açıyor. Katılım finansı ve İslami iktisat dizisinin ilk dersi, İslam iktisat düşüncesinin tarihini izliyor: Orta Çağ İslam dünyasında ticaretin ve pazarın nasıl düşünüldüğünü, faiz yasağının ve adil fiyat fikrinin hangi gerekçelerle savunulduğunu, pazarı denetleyen kurumların nasıl işlediğini ve kâr ile zararın paylaşıldığı ortaklık sözleşmelerinin nasıl geliştiğini göreceğiz.